Le dernier sommet du G7, ou plutôt du G8-1, puisque la Russie en est exclue depuis quelques années, suite à son implication dans le conflit ukrainien, s’est réuni tout récemment au Québec. Donald Trump y a tenu toutes ses promesses en matière de coups d’éclats. On avait déjà eu droit à ses hésitations savamment orchestrées à la veille de l’événement, puis à la désormais célèbre « photo souvenir » le montrant fermement en opposition avec la Chancelière allemande. Sa volte-face sur la signature du communiqué final a achevé de torpiller un « accord » de façade qui de toute façon n’aurait guère tenu dans le temps. Seul point d’accord entre les membres de ce G« 6+1 » : le multilatéralisme commercial est en profonde crise. Mais est-ce une nouveauté ?
Un multilatéralisme mal en point
Du côté des six, les regards se sont naturellement portés sur la nouvelle politique commerciale américaine. Ils y voient l’origine des difficultés actuelles, et pas uniquement au niveau commercial. Côté « plus un », en revanche, il s’est agi de dénoncer l’instrumentalisation des institutions multilatérales comme l’OMC. Selon les États-Unis, certains États membres ne chercheraient plus à négocier des accords durables, mais uniquement à obtenir par le biais du mécanisme de règlement des différends ce qu’ils n’ont pu obtenir auparavant par la négociation. Les propositions américaines visent d’ailleurs à éviter cette situation, déjà clairement identifiée par les spécialistes du multilatéralisme. Ce qui ne les empêche pas de faire exactement la même chose actuellement avec la mise en place des tarifs sur l’acier et l’aluminium…
Tout ceci donne l’impression qu’avant la victoire de Donald Trump, la coopération internationale multilatérale était non seulement encore bien vivante, mais qu’elle demeurait également efficace pour réguler la mondialisation et la hausse inévitable des interdépendances qu’elle a engendrée. Or, rien n’est moins sûr. Un rapide retour sur la notion même de multilatéralisme montre que ce dernier était déjà bien mal en point depuis au moins une décennie.
Cela ne signifie pas pour autant que la responsabilité des États-Unis dans la situation actuelle est à minorer : en effet, ce nouveau bilatéralisme américain pourrait porter le coup de grâce au multilatéralisme.
Une initiative américaine reposant sur cinq piliers
En matière commerciale, on fait remonter l’avènement de la logique multilatérale au changement de nature de la politique commerciale des États-Unis, qui a débuté dans les années 1930. Depuis la fin de la Seconde Guerre Mondiale, l’ordre commercial mondial a été très fortement influencé par la volonté américaine d’appuyer la libéralisation commerciale sur le droit international et sur des institutions le garantissant.
Bien plus que sur le fait de « coordonner les politiques nationales dans des groupes de trois États ou plus », le multilatéralisme s’appuie sur des principes universels, formant cinq piliers qui soutiennent l’OMC encore aujourd’hui :
principe de non-discrimination : cette non-discrimination est non seulement externe (clause dite de la « nation la plus favorisée » : une faveur accordée à un pays doit l’être à tous les autres membres de l’OMC), mais aussi interne (clause dite du « traitement national » : dans un pays, le traitement des produits étrangers et nationaux doit être identique). Cette non-discrimination implique l’égalité de traitement entre tous les partenaires commerciaux et ne supporte que quelques exceptions dans le cadre de l’OMC, comme la possibilité de signer des accords de commerce régionaux ;
règle de la transparence : celle-ci impose à chaque État de rendre publiques toutes les mesures relatives à sa politique commerciale, afin d’aider ses partenaires commerciaux à mieux évaluer leur impact.
principe de réciprocité tarifaire : sa mise en place avait pour but d’approfondir la libéralisation commerciale de deux façons. Par le jeu des concessions tarifaires réciproques tout d’abord, et par de possibles mesures de rétorsion ensuite, dans le cas d’une éventuelle hausse unilatérale de tarifs douaniers. Ce principe inscrit dans le droit international la possibilité d’augmenter les tarifs en contrepartie d’une politique commerciale non coopérative ;
principe de flexibilité : les fondateurs de l’ordre commercial d’après-guerre ont considéré que des exceptions aux trois principes précédents pouvaient se justifier temporairement, pour peu qu’elles soient légitimes. Toute une série d’exceptions, comme les clauses de sauvegarde, existent d’ailleurs en matière commerciale.
principe du consensus en matière de décisions : bien qu’à l’OMC les États membres sont censés prendre leurs décisions sur la base d’un vote où chacun d’eux dispose d’une voix et d’une seule, dans les faits la voie consensuelle a toujours été privilégiée.
Ces principes, malgré les difficultés de mise en œuvre et notamment malgré la hausse de mesures non tarifaires comme les quotas ou les subventions à l’exportation, ont été assez efficaces pour faire baisser de manière importante les tarifs douaniers, avant la création de l’OMC, et même après. Mais ils semblent néanmoins de plus en plus difficilement applicables, notamment depuis la crise de 2008. C’est pourquoi l’hypothèse d’une mort clinique du multilatéralisme bien antérieure aux tensions actuelles a émergé.
Le multilatéralisme est un mort-vivant : quelques indices
Plusieurs indices étayent l’idée que le multilatéralisme commercial est, depuis longtemps, une sorte de zombie institutionnel, un corps mort possédant l’apparence de la vie. Le premier est que le nombre d’accords de commerce régionaux (ACR) a littéralement explosé, et ce au moment même où les nombreux accords donnant naissance à l’OMC sont entrés en vigueur, en 1995. Aujourd’hui, 284 ACR sont notifiés à l’OMC. Cette explosion a été accompagnée de l’explosion toute aussi spectaculaire du nombre d’accords bilatéraux d’investissement (plus de 3300 en vigueur aujourd’hui !).
Au-delà de la seule question de leur nombre, la nature de ces accords s’est profondément modifiée avec le temps. Ceux-ci sont désormais en lien avec des dimensions non commerciales de l’activité économique. Ils traitent des questions relatives à la sécurité, aux normes… Ils visent par ailleurs de plus en plus l’interconnexion des économies nationales, via notamment les chaînes de valeur globales, en particulier grâce à la fin des obstacles à l’intérieur des frontières qui visent soit l’harmonisation des règles internes d’un pays à l’autre, soit leur mise en compatibilité (comme les règles sanitaires, les règles d’origine ou voire même les règles sociales). Par exemple, l’accord entre le Canada et l’Union européenne (Accord économique et commercial global) introduit des dispositions permettant la reconnaissance mutuelle des qualifications professionnelles, ce qui est une innovation notable. Le principe de la réciprocité devient dès lors de plus en plus difficile à respecter, tant les négociations se doivent de rentrer dans des détails réglementaires et techniques de plus en plus pointus.
Second indice : l’OMC a de plus en plus de difficultés à faire négocier ses membres en son sein, voire à faire respecter ses principes de base en cas de différend commercial. Cette institution n’est pas supranationale. Elle est pilotée par ses membres (members-driven), et s’ils ne souhaitent pas négocier, il lui est très difficile de les inciter à le faire. Or, depuis 2003, le cycle actuel de négociation (dit cycle de Doha pour le développement) traîne en longueur. Cela est essentiellement lié au fait que les pays du Sud refusent de libéraliser davantage leurs marchés publics si ceux du nord ne jouent pas le jeu en matière agricole.
Plus grave encore, lorsqu’un différend entre deux membres conduit l’un d’eux à obtenir le droit à des représailles tarifaires, il n’est pas rare dans les faits que celles-ci ne soient pas mises en place effectivement, ou tout bonnement qu’il soit quasiment impossible de le faire. Par exemple, les représailles qu’envisage le Canada avant même le résultat du différend qui l’oppose aux États-Unis concernant les sur-tarifs sur l’acier et l’aluminium concernent bien sûr ce secteur, mais aussi des produits comme le papier toilette, le ketchup, ou la moutarde. Les supporters canadiens du mondial de foot russe n’ont qu’à bien se tenir : ils devront payer plus cher pour manger leurs mets préférés devant les matchs à partir du 1er juillet…
Troisième indice : les mutations profondes de l’économie mondiale. Celles-ci expliquent les difficultés rencontrées par l’approche multilatérale. Un énorme rééquilibrage du poids économique et commercial a eu lieu au sein des grandes économies, dû notamment à la montée en puissance de la Chine. Le pays, qui fait de plus en plus peur aux pays riches, pèse désormais 17 % du commerce mondial. Le déploiement de sa nouvelle stratégie (« Made in China 2025 ») s’accompagne d’une volonté de montée en gamme technologique et de renouvellement des routes commerciales, les Nouvelles routes de la soie.
Ces mutations s’expliquent aussi par l’augmentation grandissante des services et du numérique dans les échanges mondiaux, notamment au sein des chaînes de valeur globales que pilotent les grandes firmes transnationales : 60 % des échanges commerciaux sont générées en leur sein. Il ne s’agit pas vraiment de commerce inter-national, et le cadre interétatique devient dès lors moins pertinent pour rendre compatibles toutes les stratégies desdites firmes. On voit ainsi fleurir à la fois le concept de gouvernance globale et des initiatives mêlant autorités publiques et acteurs privés, qui traduisent cette mutation.
Dernier indice suggérant que le multilatéralisme est mort-vivant depuis longtemps : la mondialisation commerciale marque le pas depuis quelques années. S’il devient de moins en moins coûteux d’exporter, il devient de plus en plus coûteux d’exporter loin.
Vers le retour d’un bilatéralisme prédateur ?
La frustration des grandes puissances commerciales peut alors expliquer pourquoi elles ont cherché à passer par la voie bilatérale ou régionale, en négociant puis signant des accords de commerce dont la portée universelle était inexistante a priori. Certains revendiquent d’ailleurs cette méthode pour accélérer le processus de libéralisation commerciale, et ce même si le libre-échange est un échec sur de nombreux points (il protège souvent uniquement les grands pays de la concurrence internationale ; il fragilise les petites économies en cas de crise du fait de la spécialisation qu’il implique ; il fait disparaître dans bien des cas des pans entiers de l’industrie nationale sans permettre à leurs travailleurs de retrouver un emploi aussi rémunérateur).
Cette voie avait ainsi mené à la négociation de méga-accords régionaux comme le Partenariat TransPacifique ou à des accords sectoriels comme celui sur les services. Sur ce point, depuis le début des années 2000, les États-Unis étaient même devenus les leaders incontestés en la matière, en développant des nouvelles générations d’accords commerciaux. Puis est survenue l’élection de Donald Trump, qui a profondément changé la donne.
Vers un commerce international prédateur ?
Il semble de plus en plus clair que Donald Trump cherche à modifier la nature même du bilatéralisme américain. Ce qui, à terme, pourrait définitivement remettre en cause toute coopération internationale commerciale fondée sur l’universalité et le droit (sans présager du sens de cette coopération, que ce soit la poursuite de la libéralisation ou son reflux), deux piliers pourtant fondateurs de la puissance américaine d’après-guerre.
Cette situation n’est pas sans rappeler, hélas, une politique commerciale oubliée par la plupart des analystes de l’économie : celle de l’Allemagne hitlérienne. Ce régime invoquait lui aussi la « réciprocité » avec ses « partenaires » commerciaux, mais dans une logique clairement prédatrice, visant à augmenter sa puissance économique et politique. La coopération internationale passait aussi par des accords monétaires ou d’investissement clairement à l’avantage de l’Allemagne.
Reste à espérer que la Chine, dans sa volonté d’internationalisation du Renmibi, n’ait pas les mêmes intentions que les États-Unis de Trump. On aurait alors une véritable coalition d’intérêts entre les deux premières puissances mondiales, dont l’objet serait de reconstruire un ordre commercial international prédateur, à leur seul avantage.