COP24 : un accord très technique mais peu ambitieux

La COP24 a accueilli les représentants de 197 pays à Katowice en Pologne, du 3 au 15 décembre. Janek Skarzynski/AFP

Après deux semaines de discussions, la COP24 s’est achevée samedi 15 décembre en laissant derrière elle un goût un peu amer. Si elle a défini les grandes lignes pour la mise en œuvre de l’Accord de Paris, nombre de sujets sont pourtant restés en suspens, voire exclus des négociations. D’autres ont été repoussés à la COP25 de 2019 ou à l’échéance 2020.

Une procrastination qui doit nous inquiéter, alors que le sommet devait sceller des engagements politiques concrets sur la meilleure façon d’atteindre les objectifs de l’accord : or les règles techniques adoptées ne suffiront pas à maintenir le réchauffement de la planète en dessous des 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels, comme le préconise le rapport du GIEC publié le 8 octobre dernier.

Des mécanismes de transparence adoptés

Commençons par la note positive. Avec trente heures de retard, la communauté internationale a clos la COP24 sur l’approbation d’un guide d’application de l’accord de Paris (dit « rulebook »), de 130 pages.

Ce livre établit les règles techniques de sa mise en œuvre, en particulier en matière de transparence. Les pays devront désormais rendre compte selon des procédures bien précises des progrès accomplis dans la lutte contre le réchauffement : cela passe notamment par la publication annuelle d’un inventaire national des émissions de gaz à effet de serre.

Ce guide devrait encourager les parties à communiquer en temps et en heure sur leurs efforts, grâce à une technique d’évaluation et d’expertise bien précises. Il ne définit en revanche aucun objectif précis en matière de baisse d’émissions et de secteurs prioritaires.

Les parties « prennent note » du rapport du GIEC

Les négociateurs auront échoué à relever le niveau des efforts collectifs en matière d’émissions, et ce malgré la publication du rapport du 8 octobre qui, rappelons-le, signalait le danger d’un monde réchauffé à plus de 1,5°C : il soulignait les risques et dégradations supplémentaires que provoquerait une augmentation des températures à 2°C.

Or les pays réunis à Katowice n’ont pas pris la mesure de ce danger. Le rapport avait pourtant été expressément commandé à la COP 21 pour fixer une température de référence permettant aux négociateurs d’avancer sur la mise en œuvre de l’accord de Paris. Mais la décision finale de la COP24 s’est contentée d’en prendre note, sans relever à cet égard les ambitions des États en matière de baisse des émissions de gaz à effet de serre.

La décision indique ainsi que le travail du GIEC est « reconnu » : elle « exprime » de la « gratitude » au panel d’experts pour leur travail, « invite » les parties à utiliser les informations contenues dans le rapport à 1,5°C et les « encourage » à soutenir le rôle du GIEC et ses travaux à venir.

Outre ces observations en demi-teinte, le livre de règles issu de la COP24 élude des questions pourtant cruciales dans le contexte climatique et environnemental que connaît la planète.

Les « trous » noirs de l’accord de Paris

Parmi les aspects éludés, les références aux droits de l’homme – déjà peu nombreuses et insuffisamment développées dans l’accord de Paris – ont cette fois totalement disparu. La prise en compte des droits de l’homme apparaît pourtant indissociable de la lutte contre le changement climatique, du fait des risques et dommages causés aux humains par ces dérèglements. D’où l’importance de rappeler que les parties sont déjà tenues par des accords internationaux, censés les guider dans la manière dont ils mettent en œuvre les mesures climatiques nécessaires afin de garantir une transition juste et durable.

Le financement, sujet de tension entre pays développés et pays en développement n’a pas non plus été tranché, alors qu’il était au cœur des négociations. Fondé sur le principe de solidarité et de coopération, il avait été convenu à la COP 21 que l’Union européenne et d’autres pays développés continueraient de financer la lutte contre le changement climatique pour aider les pays en développement à réduire leurs émissions et à renforcer leur résilience face aux dérèglements.

L’accord de Paris ne fixait pas de réel objectif chiffré : les pays développés doivent désormais financer la lutte contre le changement climatique à hauteur de 100 milliards de dollars annuels entre 2020 et 2025 – mais rien ne se profile pour la suite. Ce premier objectif semble loin d’être atteint, sachant qu’en 2017, les pays développés n’ont versé que 56,7 milliards de dollars aux pays en développement. La décision de Katowice tient compte des propositions faites par les Parties pour imposer des critères plus rigoureux et exigeants aux investissements, sans rentrer dans les détails. La discussion sur les modes précis de financement est ainsi repoussée à la prochaine réunion des parties, qui se tiendra en 2019 au Chili.

De même, la question des « pertes et dommages » – c’est-à-dire la prise en compte des impacts résiduels potentiellement irréversibles des changements climatiques dans les pays en développement vulnérables – n’a pas été abordée, quand bien même elle tenait une place importante dans l’accord de Paris.

Les petits pays lésés par les grands

Malgré ces résultats mitigés, les délégués et ministres des différents pays, notamment européens, ne cachaient pas leur satisfaction à l’issue de la Conférence. Mais parmi les 197 pays présents, tous n’ont pourtant pas pu se faire entendre : les pays les plus exposés aux risques climatiques, en particulier les petites îles comme Fidji, sont les grands perdants du sommet.

À l’inverse, les principales nations pétrolières et fossiles – États-Unis, Arabie saoudite et Russie – ont imposé leur point de vue, revoyant à la baisse les objectifs initiaux tels que la hausse des ambitions en matière d’atténuation, la concrétisation des mesures d’aide financière à l’adaptation et écartant des négociations les sujets « fâcheux » – tels que les droits de l’homme.

De manière générale, la conférence a brillé par l’absence d’un leadership politique : d’abord parce que l’Union européenne est apparue divisée. La Pologne, par exemple, a réaffirmé son attachement aux énergies fossiles. Ensuite parce que les lobbies pétroliers ont été trop présents. La Chine, de son côté, a subi des pressions constantes : d’une part des États-Unis, qui exigent qu’elle assume les obligations financières propres aux pays développés, d’autre part des autres pays, afin qu’elle prenne le leadership international – autrefois porté par les États-Unis puis par l’UE – en matière de lutte contre le changement climatique.

Quant au Brésil, dont le président fraîchement élu menace de quitter l’accord de Paris, il a constitué l’un des principaux freins à la conclusion d’un accord à Katowice.

Le Brésil, défenseur des crédits carbone

Le principal point d’achoppement a en effet été soulevé par le géant sud-américain, qui a agité les dernières heures de la COP24 : les parties espéraient trouver un accord pour réglementer le marché du carbone – c’est-à-dire les échanges de permis d’émission de CO2, qui permettent aux pays les moins pollueurs de revendre des quotas à ceux qui émettent le plus.

L’accord de Paris disposait en effet que « les parties devraient prendre des mesures pour conserver et renforcer les puits et réservoirs de gaz à effet de serre, notamment les forêts », et que les parties devraient appliquer « un système fiable de comptabilisation : l’objectif étant notamment d’éviter un double comptage » des réductions d’émissions, à la fois par le pays concerné et par le pays acheteur.

Or le Brésil a reçu beaucoup de crédits carbone par le passé, en encourageant les spéculateurs à tirer profit de leurs abondantes forêts par ce biais. Le pays, qui continue de promouvoir ce modèle de marché, tenait donc à le défendre becs et ongles. Cette forme de financement climatique a pourtant largement montré ses limites : d’abord parce que les États-Unis n’ont jamais voulu rentrer sur le marché mondial de carbone, ensuite parce que le prix du carbone n’a jamais atteint un chiffre suffisamment stimulant pour la finance mondiale.

Là aussi, la question a finalement été reportée à la COP25 au Chili en 2019.

Les citoyens en lutte et le droit pour sauver le climat

Une chose est certaine, les millions de citoyens mobilisés attendaient de ce sommet des décisions plus ambitieuses. Mais là où les négociateurs échouent, les gens se lèvent : dans les rues, dans les salles d’audience, dans les salles de conférence.

Ils continueront donc de lutter contre le changement climatique avec leurs propres outils. Parmi ces instruments, le droit constitue l’un des plus appréciés et des plus efficaces pour pousser gouvernements et entreprises à prendre des mesures audacieuses en matière de climat – ou du moins à accepter la responsabilité de ne pas le faire.