C’est, dit-on, à l’œuvre que l’on reconnaît l’ouvrier. Mais ce n’est certainement pas aux Œuvres que l’on trouvera l’Université. Par un curieux cumul de conservatisme, de corporatisme et de centralisme, on fait persister à contre-sens de l’histoire universitaire une coupure profonde dans le statut de l’étudiant, en séparant complètement ses conditions de vie de ses conditions de formation. Pire, on ne se contente pas d’assumer un héritage archaïque, on prétend le renforcer en le parant des vertus supposées de la RGPP !
Or, l’affaire n’est pas choquante que dans son principe : l’usine à gaz mise en place sous couvert de modernité constitue un coûteux obstacle à la décentralisation sociale et territoriale des universités, à l’exercice de leur autonomie, à la cohérence de leurs missions. Sans oublier l’absence de dynamique d’innovation à l’ombre d’une situation de monopole et d’une culture de la subvention.
Dans son dernier rapport annuel, en évoquant l’opération Campus insuffisamment avancée, la Cour des comptes soulignait le retard pris dans la rénovation des restaurants et des résidences universitaires. Elle aurait pu aussi bien évoquer l’extrême lenteur des constructions nouvelles. D’autant plus que dans un rapport précédent, celui de 2015, elle avait constaté l’inadaptation du dispositif et prôné son intégration dans les universités ou les collectivités territoriales.
Hors d’œuvres universitaires
Cette étrange et persistante bizarrerie bureaucratique s’explique par les conditions de la mutation de l’Enseignement supérieur au cours du dernier demi-siècle. Il y aura en effet cinquante ans à l’automne que, dans la foulée de Mai 68, l’Université faisait place aux universités : la loi d’orientation du 12 novembre 1968, dite loi Faure, introduisait un double principe d’autonomie et de cogestion au profit d’établissements publics individualisés.
Certes, la tutelle restait très forte, mais au fil d’une longue marche vers la décentralisation, elle se verra progressivement aménagée et tempérée. La réforme laissait cependant survivre deux structures en décalage du nouveau cours, pour ne pas dire anachroniques : la Chancellerie et le système des Œuvres universitaires et scolaires. La première confère aux recteurs l’administration et la charge des biens immobiliers indivis entre plusieurs établissements. Cette question de la domanialité est certes loin d’être secondaire pour les universités, mais elle ne soulève pas la même charge humaine, institutionnelle et financière que les Œuvres.
Ayant aujourd’hui à faire face à l’accompagnement social et à la facilitation des conditions de vie d’une population de 2,6 millions d’étudiants (soit plus de huit fois ce qu’elle était en 1960), les Œuvres s’organisent en 28 établissements publics administratifs régionaux (CROUS) auxquels s’ajoutent 16 comités locaux (CLOUS) et un EPA national (CNOUS), qui gèrent 172 000 places de logements. Les CROUS emploient plus de 15 000 personnes, dont une minorité de fonctionnaires et une majorité de personnels ouvriers de service.
Jusqu’à 2016, si la morphologie bureaucratique s’était fortement épaissie pour couvrir les territoires, la structure d’ensemble du réseau et ses principes de fonctionnement étaient restés parfaitement conformes au schéma de départ.
Les Œuvres universitaires et scolaires sont nées d’une initiative étudiante associative, l’UNAGEF, créée à Lille en 1907, et ancêtre de l’UNEF. Après la Première Guerre mondiale, l’esprit de solidarité l’amène à créer des restaurants universitaires et les premières résidences pour étudiants. Ces initiatives sont reconnues et soutenues par l’État : en 1936, le gouvernement de Front populaire décide de les subventionner et créée un Comité supérieur des œuvres sociales. Lequel deviendra en 1947 le Comité supérieur des œuvres en faveur de la jeunesse scolaire et universitaire, en même temps qu’on impulse la création de comités locaux auprès des Recteurs-Chancelier.
Le système toutefois se transforme sensiblement en 1955, sous le gouvernement d’Edgar Faure (déjà !) avec une loi du 15 avril dont l’article 1 prévoit :
« Le centre national des œuvres en faveur de la jeunesse scolaire et universitaire est constitué en établissement public, doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière. Il prend le nom de centre national des œuvres universitaires et scolaires. »
Il a pour mission d’aider et d’orienter l’action des centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires qui prennent eux – aussi la forme d’établissement public et se substituent aux anciens centres en faveur de la jeunesse scolaire et universitaire. Voilà tournée la page associative de l’accompagnement social des étudiants.
Le CNOUS, placé sous la tutelle directe du ministre de l’Éducation nationale qui préside son Conseil d’administration, a pour l’essentiel une double mission : contrôler la gestion des CROUS entre lesquels il répartit les crédits affectés aux œuvres ; effectuer ou faire effectuer toutes études sur les besoins des étudiants. Les CROUS quant à eux sont également sous la tutelle du MEN, mais via le Recteur-Chancelier qui préside leur conseil d’administration.
Ainsi, quoique dotés de la personnalité morale et de l’autonomie budgétaire, les CROUS se voient soumis à une la double tutelle, du CNOUS et de l’État, ce qui rigidifie leur fonctionnement et limite leurs marges d’autonomie. Étrange figure d’établissements publics superposés, qui peut encore se comprendre quand l’Université reste une et rattachée au MEN : le Recteur préside alors le Conseil d’Université et peut constituer un lien naturel entre les services pour assurer leur cohérence. Mais la situation devient pour le moins étrange dès lors que les présidents d’université entrent en pleine capacité. Voilà le contrôle universitaire court-circuité.
Développement séparé
Loin d’être réparée, cette coupure s’accentue au fil des réformes de l’Enseignement supérieur en même temps que le décalage entre le monde des CROUS et celui de l’université va s’aggravant. L’histoire rapide des œuvres suffit à saisir qu’elles ont été conçues dans une logique d’entraide, comme leur nom maintenu en témoigne, pour une population étudiante restreinte, socialement et économiquement homogène.
De surcroît, le caractère unitaire et national de l’Université s’appuyait sur une conception traditionnelle de son rôle qu’elle voulait centré sur la recherche et la transmission des connaissances : à chaque étudiant, une fois ses cours pris, de suivre sa voie dans la vie sociale. C’est en effet une des grandes faiblesses de l’Université que d’avoir longtemps négligé la dimension éducative des conditions et des lieux de vie : on lui doit en grande part cet échec de l’urbanisation des campus. D’où ce désintérêt pour l’intendance.
Or, la massification a changé radicalement la sociologie estudiantine : en même temps qu’elle induit une forte augmentation des besoins, la relative mais réelle démocratisation du recrutement rend plus pressant l’accompagnement en services et plus nécessaire sa diversification. Les universités aussi ont changé, tant dans leurs structures que dans leurs modes de fonctionnement : leur insertion dans le territoire s’est affirmée en dialogue avec les collectivités territoriales ; leur morphologie s’est modifiée, associant étroitement les usagers à leur gestion.
Surtout, leurs missions se sont largement développées avec la prise en compte de publics nouveaux (formation continue), avec les modifications des parcours et des modes d’acquisition (alternance, stages, échanges avec l’étranger) : toutes choses qui impliquent une grande souplesse dans la réponse aux besoins, une nécessaire adaptation différenciée rejetant toute pesanteur bureaucratique. De surcroît, et notamment depuis la loi Savary, elles ont un rôle à jouer dans le développement culturel et doivent prendre en compte la vie étudiante dans son ensemble.
Résistible obsolescence
Tout implique que les universités puissent disposer d’un regard unifié sur les conditions de vie des étudiants. Or, étrange indifférence, aucune des quatre lois réformant les universités (Faure en 1968, Savary en 1984, Pécresse en 2007 et Fioraso en 2013) ne traite la question des Œuvres : elles restent l’affaire de l’État et de lui seul. Loin de tirer les conséquences de l’évolution, le ministère de l’Éducation nationale leur confie la gestion des bourses en 1995 !
Voilà que se trouve consommée une coupure schizophrénique entre la condition éducative et la condition sociale de l’étudiant, celle-ci étant gérée par un personnel d’une culture professionnelle radicalement étrangère aux préoccupations de formation.
Pourtant, la structuration actuelle du système universitaire rend le CNOUS obsolète. D’abord sa tutelle sur des établissements publics de plein exercice fait doublet avec celle de l’État exercée par les recteurs – doublet rigidifiant et coûteux, quand on sait que le CNOUS prélève 30 % de la subvention qu’il a pour mission de reverser aux 28 CROUS ! Ensuite, il s’est vu retirer sa mission première et essentielle d’études et d’analyse des besoins étudiants, avec la création par Lionel Jospin en 1989 de l’Observatoire de la vie étudiante (OVE).
L’évolution rationnelle et naturelle amenait à supprimer un CNOUS devenu superfétatoire en l’intégrant au ministère de l’Éducation nationale. Quant aux CROUS, la logique de l’autonomie des universités jointe à celle de la décentralisation induisait qu’ils soient intégrés aux universités. C’est dans cette direction qu’inclinait fermement la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2015, tant par souci d’économie que par rationalité du service.
Sauve qui peut « Les CROUS »
Or c’est exactement l’inverse qui s’est produit. Un incroyable décret du 29 juillet 2016, véritable tour de passe-passe, pérennise tant le CNOUS que l’anachronique autonomie des Œuvres. Tout en gardant 29 EPA, on habille nominalement dans un unique label les structures existantes. La nouvelle appellation, Les CROUS, ne traduit aucunement une fusion des différents établissements en un seul, ni même un système de filialisation : elle prétend à l’apparence d’un réseau d’établissements dotés de la personnalité juridique et jouissant en théorie de l’autonomie budgétaire et de décision ; le CNOUS en serait simplement la tête.
Voilà pour la façade. Elle cache mal cependant une architecture juridiquement surprenante. Le pouvoir réel est concentré dans les mains du CNOUS, et l’autonomie des CROUS est réduite à une peau de chagrin. Qu’on en juge : le CNOUS n’a plus de directeur, mais un président qui assume le rôle de directeur général assisté d’un adjoint. Le président hérite des fonctions directoriales, auxquelles s’ajoute une délégation de pouvoirs du CA pour toute décision concernant les règlements des marchés et les accords-cadres. Cette suppression implicite de la distinction présidence/direction n’a rien d’anecdotique : on sait que, de droit, le CNOUS était présidé par le ministre en charge de l’Éducation. Celui-ci avait pris l’habitude de se faire représenter par un président d’université. Exit donc ce dernier lien symbolique avec l’université.
Le CNOUS reste le répartiteur des moyens alloués par l’État aux CROUS. Il exerce en outre un contrôle sur la gestion de chacun des établissements, et le PV de chaque CA doit être adressé dans le mois qui suit au président du CNOUS. À cette tutelle financière et morale s’ajoute un contrôle étroit sur la personne du directeur du CROUS, rebaptisé directeur général. Nommé par arrêté ministériel dans une liste de deux noms proposés par le recteur et le président du CNOUS, il peut être démis à la demande des deux mêmes personnes. Il est en outre soumis à une évaluation basée sur un entretien professionnel conduit par le président du CNOUS, établissement qui verse son salaire…
C’est donc un système de liberté surveillée qui est ainsi instauré avec de surcroît une dépendance personnelle totale du responsable local vis-à-vis du président du CNOUS à qui il devra sa nomination, son maintien et son éventuelle promotion. Une hyper- centralisation se voit donc ainsi mise en place derrière l’écran de fumée d’un prétendu réseau. Les premières mesures du nouveau système suffisent à illustrer cette tentation.
Nous n’en relèverons que deux : l’imposition à tous les CROUS d’une centrale d’achat pour 80 % de leurs commandes ; le dispositif « zéro cash », qui impose le paiement des prestations par carte Izly ou par carte bancaire. Cette dernière mesure vient cependant d’être portée en justice par des usagers, en tant qu’elle violerait l’article R. 162-2 du code financier.
Le CNOUS se défend d’être un prescripteur autoritaire, et prétend se contenter d’organiser une « réflexion stratégique ». Il n’en reste pas moins que tout est fait, sous forme d’organigrammes types et de directives plus ou moins contraignantes, pour uniformiser l’action des CROUS sur des bases déterminées à Paris. Quand on sait que les CROUS bénéficient d’une situation de monopole sur les campus, cette verticalité issue du mariage monstrueux de la RGPP avec un archaïsme statutaire, constitue une épée plantée au cœur de l’autonomie universitaire et de la décentralisation. La récente démission du président du CNOUS, promoteur de cet abracadabrantesque système bureaucratique, peut-elle laisser espérer le réveil de scrupules dont les universités sauraient s’emparer ?