Le ministre québécois de l’Éducation, Bernard Drainville, a déposé le 4 mai un projet de loi qui renforce ses pouvoirs vis-à-vis des centres de services scolaires (CSS) et crée un Institut national d’excellence en éducation. Les principales missions de ce nouvel organisme sont d’identifier les meilleures pratiques en enseignement et de favoriser leur mise en application.
Ce projet, qui modifierait ainsi la Loi sur l’instruction publique, a été accueilli avec froideur, voire hostilité.
Qu’annonce concrètement le projet de loi 23 pour l’administration des écoles et de son personnel ? Nous souhaitons en offrir un éclairage scientifique à partir de nos spécialités en gouvernance scolaire et en organisation du travail en milieu scolaire.
Petit retour en arrière
Les premières instances consacrées au déploiement d’un réseau scolaire public au Québec ont été instituées au XIXe siècle. Dirigées par des commissaires élus, les commissions scolaires sont alors chargées d’assurer l’accès à l’éducation sur leur territoire en créant, finançant et entretenant les écoles.
Il faut toutefois attendre 1964 pour que soient créés le ministère de l’Éducation du Québec et le Conseil supérieur de l’éducation (CSE). Ce dernier reçoit la mission de conseiller le ministre sur toute question relative à l’éducation. Depuis 1992, le ministre est aussi assisté par le Comité d’agrément des programmes de formation à l’enseignement (CAPFE) qui a comme mandat d’analyser et d’agréer les programmes de formation conduisant à un brevet d’enseignement.
En 2020, le ministre Jean-François Roberge a fait adopter la loi 40 qui a modifié de façon substantielle la gouvernance scolaire au Québec. Au nom d’une décentralisation devant renforcer l’autonomie professionnelle des enseignants et « remettre l’école entre les mains de sa communauté », cette loi mettait fin à deux siècles de démocratie scolaire représentative en éliminant les élections scolaires et les commissaires élus. À noter que les taux de participation à ces élections scolaires étaient très faibles, particulièrement chez les francophones (ex. : 4,28 % pour la CSDM en 2014).
Les conseils des commissaires — principale instance décisionnelle des commissions scolaires — étaient remplacés par des conseils d’administration (CA) formés de parents, de membres du personnel œuvrant dans les écoles et de représentants de la communauté.
La réforme Drainville
La réforme Drainville vise à renforcer le lien d’autorité qui relie les CSS au ministre.
Elle dote le ministre d’outils permettant d’intervenir dans les classes, les écoles et les CSS par des mécanismes de contrôle et de surveillance. Ce renforcement du lien d’autorité s’articule principalement autour de l’octroi de plusieurs pouvoirs au ministre, présentement accordés aux CA des CSS, par exemple :
nommer et destituer les directeurs généraux des CSS, soit les principaux gestionnaires ;
annuler une décision des CSS et « prendre celle qui, à son avis, aurait dû être prise » ;
pourvoir un poste vacant au sein du CA d’un CSS.
Avec l’introduction d’ententes annuelles de gestion et d’imputabilité, le projet de loi raffermit aussi la relation contractuelle qui lie les CSS au ministre. Cette entente s’ajoute aux instruments de gestion (indicateurs nationaux, Plan d’engagement vers la réussite, planification stratégique, cibles et orientations ministérielles, etc.) et les enchâsse dans un mécanisme de reddition de compte (moyens à prendre et état des résultats) qui ouvre la voie à des interventions plus musclées.
La réforme Drainville conduit aussi à l’élimination de contre-pouvoirs agissant comme « chiens de garde » du système scolaire. Cela prend forme à travers la disparition du CAPFE (aboli) et du CSE (démantelé).
Un renversement des tendances
La réforme Drainville renverse des tendances au cœur de la gouvernance scolaire au Québec depuis les dernières décennies.
Dans l’histoire du Québec, une seule réforme s’est montrée autant centralisatrice, soit celle des années 1960 qui a suivi la Commission Parent. À l’époque, l’état du réseau était extrêmement préoccupant en raison des inégalités d’accès à une éducation de qualité et du retard de scolarité des Québécois francophones.
Depuis, la centralisation de la gouvernance est associée à une plus grande égalité de l’offre des services, mais aussi à la bureaucratisation, à la rigidité et à l’inefficacité. En fait, c’est la décentralisation qui est d’ordinaire présentée comme le meilleur moyen d’assurer une efficacité, et ce, en vertu du « principe de subsidiarité ».
Le principe de subsidiarité veut que les pouvoirs et les responsabilités doivent être délégués au niveau approprié d’autorité, soit le plus près possible des élèves. L’augmentation de l’autonomie des écoles devient ainsi un levier permettant de favoriser la réussite éducative en donnant « la capacité, pour chaque école, d’adapter ses services aux besoins et aux caractéristiques de la population qu’elle dessert ».
Le projet de loi 23 va donc à contre-courant en suggérant que ce serait le ministre qui incarnerait le niveau d’autorité le plus approprié pour juger en définitive des besoins des élèves. Il subordonne l’ensemble des instances du réseau à ses décisions et pousse un cran plus loin les principes de gestion axée sur les résultats, une composante de la nouvelle gestion publique (NGP). Elle a comme caractéristique d’utiliser dans l’administration publique les principes et les modalités de l’administration des affaires.
Un important recul démocratique
L’autre tendance renversée par la réforme Drainville a trait à la démocratisation.
La réforme Roberge a mis un terme à la démocratie scolaire représentative, qui se veut portée par des personnes élues représentant les intérêts de la population. Le nouveau modèle proposé s’appuyait sur les principes d’une démocratie scolaire participative, soit un processus par lequel des citoyens prennent directement part à la prise de décision, et ce, sans l’intermédiaire de représentants élus.
Les conseils d’administration hérités de la réforme Roberge — tout comme le conseil d’établissement des écoles ou le grand nombre de lieux de consultation et de participation — répondaient à ces principes de démocratie participative. Le CSE et le CAPFE aussi.
Ainsi, en dépouillant ces conseils d’administration — formés de parents, d’acteurs scolaires et de représentants de la communauté — de ses principales fonctions et en abolissant le CSE et le CAPFE, la réforme Drainville représente un important recul démocratique.