Voté en première lecture à l’Assemblée nationale ce 21 octobre 2017, l’article 3 du projet de loi de finances 2018 (PLF 2018) confirme le calendrier (mise en œuvre progressive : 30 % en 2018, 65 % en 2019, 100 % en 2020) et précise la forme (dégrèvement) de la réforme de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages qui s’en acquittaient jusqu’à présent.
La baisse de ressources pour les collectivités est évaluée à 3 milliards d’euros pour 2018 et, à terme, à 10,1 milliards d’euros. Si la question de la « compensation » semble réglée (« prise en charge des dégrèvements par l’État de façon à préserver l’autonomie financière des collectivités »), la « compensation intégrale à l’euro près » pour 2018 n’est pas certaine et reste en suspens pour 2019 et après. Et cela, en sus des questions de constitutionnalité et justice sociale, remet intrinsèquement le statut « commune, acteur public local » en question.
Un dégrèvement encadré pour 2018
À la différence de l’exonération (compensation partielle), le dégrèvement assure une compensation totale des pertes de recettes fiscales pour les communes. D’un point de vue « comptable », « la contrepartie des dégrèvements », figure au titre des « concours de l’État » (rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales, 2017 p.16). Ce qui signifie qu’ils participent à la diminution des recettes fiscales de l’État et constituent des dépenses fiscales (Rapport parlementaire d’information n° 625, 2016-2017, p.9). Cela constitue sans doute la raison pour laquelle l’exposé des motifs de l’Article 3 précise que la « prise en charge » se fera
« dans la limite des taux et des abattements en vigueur pour les impositions de 2017, les éventuelles augmentations de taux ou d’abattements étant supportées par les contribuables. Un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la conférence nationale des territoires. Dans ce cadre sera également mise à l’étude une refonte plus globale de la fiscalité locale ».
Financement de cette dépense fiscale ?
La Conférence nationale des territoires du 17 juillet laissait entrevoir que les communes puissent se voir attribuer « une part d’impôt national » : la CSG (Contribution sociale généralisée) et la CRDS (Contribution à la réduction de la dette sociale) étant des « impôts plus intelligents que ne l’est l’actuelle taxe d’habitation ». Il n’est pas prévu de modification du taux de la CRDS (0,5 %), resté inchangé depuis sa création en 1996. Quant à la CSG, son augmentation de 1,7 points rapporterait 22,6 milliards d’euros supplémentaires. Ces recettes ont pour objectif de compenser la suppression des cotisations salariales (assurance chômage et assurance maladie) estimée… entre 21,5 (programme présidentiel) et 5,9 milliards (Article 26 du PLF 2018, p.99).
Quid des années à venir ?
Une Loi de Finances est annuelle. Par conséquent, la « prise en charge des dégrèvements par l’État de façon à préserver l’autonomie financière des collectivités » peut être revue à la baisse, voire supprimée en 2019 via la mise en place de seuil(s) limitatif(s). D’autant plus que cette loi s’articule avec une loi de programmation de finances qui s’inscrit dans une démarche de redressement des finances publiques. Aussi, qu’adviendra-t-il de la compensation intégrale lorsque l’État devra réagir à un besoin accru de ressources, par exemple, lors d’une remontée des taux d’intérêt impactant à la hausse le coût de la dette (rapport de la Cour des comptes 2017, p.19), ou besoins inattendus (tel le remboursement de la taxe à 3 % sur dividendes) ?
Des communes prises en étau
Les communes sont tenues de respecter la règle d’or, équilibre budgétaire régi par le Code général des collectivités territoriales.
En dehors de la vente de leur patrimoine et/ou une hausse des tarifs des services publics communaux, deux pistes sont à explorer une en interne, une en externe.
Effort fiscal supplémentaire ?
La première est de répercuter tout ou partie de cette baisse de ressource vers les impôts locaux directs, et ainsi, demander un effort fiscal supplémentaire aux administrés.
Égalité devant l’impôt, Contribution economique territoriale
L’exposé des motifs de l’Article 3 du PLF 2018 (p.34) restreint quelque peu la marge de manoeuvre et annonce de futures réformes :
« Un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés, sera discuté dans le cadre de la conférence nationale des territoires. Dans ce cadre sera également mise à l’étude une refonte plus globale de la fiscalité locale ».
Recours à l’endettement ?
La baisse de ressources fiscales se répercute sur la capacité d’autofinancement des communes. Ce qui nous amène à la seconde option : l’endettement.
Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose que les emprunts (bancaires comme obligataires) ne peuvent être souscrit uniquement dans le cadre d’investissement.
Mais l’endettement des communes entre dans le calcul de l’endettement de l’État : ce qui est contradictoire avec l’objectif d’une baisse de la dette publique…
De plus, restreindre les ressources fiscales des communes – et donc, restreindre leurs ressources – a un impact direct sur leur notation et « profil emprunteur ». Pour les prêteurs, des ressources moindres alourdissent l’exposition au risque de défaut (valable pour des communes ayant emprunté ou qui emprunteront dans le futur), ce qui aura pour conséquence… un alourdissement du coût de la dette !
« La note attribuée est caractérisée par la prise en considération de 3 types d’indicateur : équilibre budgétaire (obligatoire), niveau de pression fiscale (marge de manoeuvre fiscale pour accroître les ressources) et taux d’endettement (fonction des ressources) » (Serve, 2006 p.93).
S’ajoute à cela une « nouvelle règle prudentielle » qui ne pourra que brider les marges de manoeuvre.
Coupes budgétaires ?
Dans le cadre de leur fonctionnement, les communes sont confrontées à des dépenses : certaines sont obligatoires (charge de la dette par exemple), d’autres non. Mais ces dernières n’en répondent pas moins des prérogatives communales (transferts de compétences résultant de la décentralisation, attentes des administrés), lesquelles portent une dynamique locale. Cette dernière risque d’être amplement affectée par la renégociation des contrats fournisseurs (rogner sur le niveau des prestations, écartant le souci du développement durable, la suppression de services et accès à des infrastructures par manque de moyens financiers et humains (dégradation d’une qualité de services déjà congestionnés), etc.
Ces dépenses sont donc difficilement compressibles, à moins de changer le modèle de société actuel : passer du public au public – privé voire au tout privé, à l’image du modèle américain. Les ménages les moins aisés seront touchés de plein fouet : la suppression de la taxe d’habitation ne les concerne pas puisqu’ils en sont déjà exonérés. Par conséquent, il n’est pas certain que les administrés ressortent gagnants de cette réforme.
Remise en question de l’existence des communes
Après la réduction drastique des contrats aidés (pourtant « utiles et formateurs », qui permettent aux services communaux de fonctionner) ; la remise en cause des frais de personnel (53,7 % des dépenses de fonctionnement (Collectivités locales en chiffres, 2017 p.9) sans mentionner la hausse de 20 % sur ces 6 dernières années des effectifs de police municipale, les modalités de financement de la « Police de sécurité du quotidien » nouvellement créée « en complément de la police municipale », la progression mécanique induite par la revalorisation du point d’indice de la fonction publique et l’impact du glissement vieillesse technicité (surtout dans les communes de 10 000 habitants et plus) ; et enfin la contractualisation des relations Etat-Collectivités locales (« croissance maîtrisées des dépenses sur la base de 2017 » et maintien des dotations, article 59, al.14 du PLF 2018, p.147), le législateur touche au « nerf de la guerre ».
Bien que la commune soit le premier échelon démocratique en termes de proximité et transparence, catalyseur de vie locale, ne serait-ce finalement pas son affaiblissement au profit d’une commune « fantoche » qui serait visé ?
Certes, le mouvement actuel au niveau européen est de métropoliser les territoires. Mais dans le cas français, envisager la disparition de l’échelon communal répond-il réellement à la problématique du financement des territoires locaux ?
D’autant plus que cette transformation territoriale entraîne selon la synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2017
« des surcoûts pérennes de gestion, liés notamment, dans les collectivités fusionnées (régions, EPCI, communes nouvelles), à l’harmonisation par le haut des régimes indemnitaires, du temps de travail et des politiques publiques, pourraient obérer les économies structurelles attendues à moyen et long terme […] ».