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Chili : pour une Constitution démocratique

Un manifestant brandit un drapeau chilien
Un manifestant brandit un drapeau chilien devant un véhicule de la police anti-émeute lors d'une manifestation contre le gouvernement du président Sebastian Pinera à Santiago le 6 novembre 2020. Martin Bernetti/AFP

Un an après le début de la révolte populaire déclenchée dans les villes chiliennes par l’augmentation du prix du ticket de métro, et qui a fini par prendre pour principale revendication la rédaction d’une nouvelle Constitution, le mouvement vient d’engranger une victoire éclatante au référendum convoqué par les autorités pour décider d’un changement de la Loi fondamentale.

Les deux options les plus radicales qui s’offraient aux électeurs pour tourner la page de la Constitution conçue par la dictature du général Pinochet – celle qui portait sur l’adoption d’une nouvelle norme suprême, et celle qui approuvait le mécanisme le plus démocratique pour son élaboration –, ont triomphé, récoltant toutes deux presque 80 % des voix.

La Constitution de 1980 restera un objet d’étude pour les facultés de droit, en tant qu’exemple de l’utilisation des mécanismes de l’État de droit contre la démocratie. Mais c’est le processus constituant désormais ouvert qui retiendra ici notre attention. Deux dimensions complexes apparaissent à l’horizon, la première essentiellement chilienne, la seconde touchant au débat plus général sur la Constitution et les droits.

L’exception chilienne ?

Toute construction juridique est marquée par une histoire nationale, y compris les contraintes d’un agenda politique concret, qui va parfois au-delà de l’objet de la discussion constitutionnelle. Ainsi, l’élection des conventionnels chiliens, qui aura lieu au mois d’avril prochain, pourrait être fortement conditionnée par les autres échéances électorales qui vont se dérouler lors de la même journée pour élire les autorités municipales et les gouverneurs régionaux, sans parler de l’élection présidentielle de novembre 2021, qui se profilera à l’horizon.

Chili : le changement de Constitution plébiscité dans les urnes.

Les partis politiques les mieux organisés, au sein d’une classe politique assez conservatrice, pourront peut-être reprendre le contrôle de l’élection des futurs conventionnels, notamment sur les listes indépendantes prévues par la loi 21.216 portant sur la conformation de l’organe constituant. Cela pourrait délimiter certaines discussions, d’autant plus que les règles de fonctionnement de la convention chargée d’élaborer le nouveau texte (et, particulièrement, le système de majorités nécessaire pour l’adoption des nouvelles normes) sont assez restrictives. Il est vrai qu’elles furent négociées sans la participation des représentants du mouvement de contestation.

Aujourd’hui, l’objectif principal des forces conservatrices qui s’opposaient au changement constitutionnel et avaient fini par accepter une solution hybride de convention mixte rejetée par les électeurs est de dépasser le tiers des représentants à la future assemblée constituante de manière à détenir un droit de veto : il faudra que deux tiers des conventionnels en exercice soient favorables aux nouvelles normes pour qu’elles soient adoptées.

En quelque sorte, le Chili connaît actuellement pour la première fois de son histoire un processus constituant au sens propre du terme, où les citoyens peuvent se mobiliser pour leurs idées et débattre des projets, avant d’élire au suffrage universel leurs représentants à une assemblée ad hoc. Cette situation peut libérer une dynamique inédite dans l’élaboration des nouvelles institutions constitutionnelles au sein de la future convention, mais pas seulement.

On a déjà pu observer que le mouvement à l’origine du processus actuel avait échappé aux consignes des partis et syndicats, même opposés au gouvernement conservateur en place. Et certains progrès sont déjà actés : pour la première fois dans l’histoire du constitutionnalisme, la nouvelle Constitution sera rédigée par une assemblée formée à parité d’hommes et de femmes.

Le Chili dans la lignée du « nouveau constitutionnalisme » latino-américain

La question constitutionnelle a fait l’objet d’un débat renouvelé après la fin de la Guerre froide, en 1989, et c’est peut-être en Amérique latine que ses tenants et ses aboutissants ont trouvé les meilleures expressions – ce n’est pas un hasard si l’on a parlé, à propos des Constitutions innovantes des années 2000 (en Équateur et en Bolivie), d’un « nouveau constitutionnalisme ».

Cette approche, sans dénier les acquis des Constitutions normatives, cherche à ouvrir de nouvelles perspectives pour le maintien de l’élan constituant dans les institutions constituées, tout en élargissant le cadre national-étatique, les fondements occidentaux des droits, les régimes de propriété privée, les mécanismes de contrôle, etc.

Les enjeux sont, bien entendu, démocratiques. Les nouvelles garanties constitutionnelles et les nouveaux droits reconnus ont renouvelé certaines institutions de l’État de droit, comme les Cours constitutionnelles par exemple, en prévoyant l’élection de leurs magistrats par suffrage universel direct, comme dans le cas de la Constitution bolivienne.

En même temps, des mécanismes également originaux avaient été imaginés pour assurer l’élan démocratique des réformes (comme les formes généreuses d’initiative populaire normative ou de révocation des mandats de la Constitution équatorienne, ainsi que les conseils de participation citoyenne et contrôle social), dans un continent qui souffre toujours de fortes inégalités économiques et sociales.

Cependant, les meilleurs constitutionnalistes latino-américains ont dénoncé la persistance d’un conservatisme juridico-politique derrière la généreuse reconnaissance de nouveaux droits fondamentaux. Il s’exprimerait principalement par l’omniprésence des exécutifs, tel qu’on l’a vu réapparaître de manière évidente et persistante lors des débats entourant la non-limitation des mandats. Dès lors, le fonctionnement effectif de ces Constitutions, autour du pouvoir d’impulsion du président, ne réussit pas à tenir les promesses de démocratisation et d’émancipation sociale qui ont accompagné leurs adoptions, et ceci en dépit des énoncés novateurs sur les droits des femmes, des droits des nations et des peuples originaires, des droits d’accès à l’eau et d’autres services basiques, parmi d’autres parsemés dans des dizaines d’articles.

Vue du palais présidentiel de La Moneda
Vue du palais présidentiel de La Moneda, à Santiago le 25 octobre 2020, après l’annonce des résultats du référendum constitutionnel. Claudio Reyes/AFP

L’une des premières revendications apparues chez les manifestants chiliens dès octobre 2019 est la reconnaissance constitutionnelle des droits en matière d’éducation, de santé, de retraite, etc. Des droits sociaux dont l’absence du texte de 1980 est l’un des signes les plus clairs de l’orientation politique néolibérale de celui-ci.

Mais le débat constituant qui s’ouvre est peut-être l’occasion d’imaginer aussi de nouvelles structures de pouvoir, où l’indispensable reconnaissance des droits sociaux serait associée à une forme de gouvernement plus ouverte aux prises de décisions citoyennes. Cette approche, qui aurait le mérite d’éviter les travers délégatifs du régime présidentiel, devrait s’étendre à tous les niveaux de décision.

Le national et le global se rejoignent ici : le Chili avait été l’un des rares pays du continent américain qui avait échappé un temps, au début du XXe siècle, au régime présidentiel.

À l’échelle planétaire qui est la nôtre, les expériences constitutionnelles nationales, y compris celles d’un Sud devenu global, représentent un intérêt majeur pour nos régimes démocratiques. Il est donc indispensable de suivre de près le processus qui se déroulera au Chili dans les prochains mois. Après avoir été le laboratoire du néolibéralisme, le Chili est-il l’avenir du constitutionnalisme ?

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