Les COP sur le climat se succèdent, et parfois se ressemblent. Depuis le Sommet de la Terre à Rio de Janeiro en 1992 et la signature de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, jusqu’à la COP28 qui se déroule jusqu’au 12 décembre à Dubaï, la communauté internationale cherche à construire une politique globale de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Avec une constante dans les négociations : la prévalence des enjeux géopolitiques et géoéconomiques entre puissances, avec des passions qui se sont exacerbées, un ressentiment des pays du Sud, et des guerres meurtrières qui ne pourront que fragiliser une diplomatie déjà bien compliquée.
Un monde divisé en deux blocs
En 1992, la Convention a officiellement scindé le monde en deux, une première sous les auspices onusiens. D’un côté, les pays industrialisés, dits « Annexe 1 », tenus pour responsables du changement climatique. D’un autre côté, les pays en développement, Chine comprise, dits « non-Annexe 1 ».
Cette partition sera érigée comme principe conducteur des futures négociations. La Convention a gravé dans le marbre le « principe des responsabilités communes mais différenciées », au titre duquel seuls les pays du Nord devaient initialement s’engager à réduire leurs émissions. Ce principe n’est pas tombé du ciel : il est le résultat d’une lutte de longue haleine du Sud, avec un leadership fort de la Chine.
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À peine signée, les États-Unis manifestaient déjà leur profonde réticence à son égard. Ils ont fait inscrire noir sur blanc dans le rapport officiel de Rio qu’ils s’en désolidariseraient s’il venait à être interprété comme une reconnaissance d’obligations internationales de leur part et, de surcroît, impliquer une quelconque « diminution des responsabilités des pays en développement ».
À la COP1 de Berlin en 1995, alors que débutaient les pourparlers pour un protocole – ce sera celui de Kyoto deux ans plus tard –, on a pourtant réaffirmé le partage du globe en deux blocs étanches.
La polarisation entre les États-Unis et la Chine
En juillet 1997, Joe Biden, alors sénateur de l’État du Delaware, votera, comme tous ses collègues démocrates et républicains, contre le protocole de Kyoto qui s’annonçait. L’argument invoqué : le risque qu’un tel accord n’affaiblisse l’économie américaine, absolument rien n’étant imposé aux grands émergents. La première puissance qui luttait pour maintenir son rang ne pouvait accepter une contrainte, si celle qui était en train de resserrer l’écart – la Chine – en était exemptée.
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Les câbles diplomatiques américains échangés durant les négociations pour le protocole ont été déclassifiés en 2015. La synthèse des positions à défendre par Clinton en date du 22 octobre 1997, un mois avant la tenue de la COP3 à Kyoto, est sans ambiguïté :
« Les États-Unis refuseront tout engagement contraignant jusqu’à ce que les pays en développement acceptent de participer significativement à la lutte contre le changement climatique. »
Le président américain ne l’exprimera jamais publiquement ainsi, mais telle a toujours été la position de la première puissance mondiale.
Vers un multilatéralisme a minima avec l’accord de Paris
La COP15 de Copenhague en 2009 devait accoucher – s’était-on imaginé – d’un accord élargi, avec enfin de premiers engagements des États-Unis et des grands émergents. Ces derniers, Chine en tête, s’y refuseront. L’échec fut retentissant.
La politique climat était mise en péril par la conflictualité des relations entre les deux grandes puissances et leur incapacité à s’accorder sur des cibles ambitieuses, qui seules auraient pu entraîner les autres. Dans un accord de dernière minute conclu à huis clos, les deux grands entérineront l’abandon de Kyoto au profit d’une politique désormais fondée sur un système d’engagements volontaires.
Il n’y avait en effet qu’un seul compromis possible pour assurer la survie du multilatéralisme climat, celui d’un nivellement par le bas. Ce sera le tournant de l’accord de Paris en 2015, avant tout construit à partir des conditions du tandem sino-américain : des engagements contraignants de réduction des émissions pour personne, et rien d’autre que des promesses pour tout le monde.
Les États, selon leur bon vouloir, se contenteront dorénavant de communiquer leurs ambitions – les « NDC », ou Contributions déterminées au niveau national dans le jargon onusien.
Les grands émergents à la manœuvre
Le groupe des BRICS, un club de discussion réunissant le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud, a été créé en 2011. Ils ont été rejoints cette année par l’Iran, l’Argentine, l’Égypte, l’Éthiopie, l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis. Ensemble, ils contrôlent 54 % de la production mondiale de pétrole et 23 % des ventes agricoles. La Chine concentre, à elle seule, les deux tiers de la production mondiale de terres rares.
Avec l’Égypte, ils détiennent aussi la clé du canal de Suez, route vitale du commerce international. Un groupe au poids certain, et qui entend bien s’affirmer.
Il ne s’agit toutefois pas d’un front uni. Nombre d’entre eux sont même dans des rapports rivalitaires tenaces, la Chine et l’Inde en premier. Tous font cependant bloc. Face à un multilatéralisme en crise et à une Amérique qui ne peut plus diriger seule un monde devenu multipolaire, ils aspirent à infléchir l’ordre international : « Leurs différences voire leurs divergences ne suffisent pas à anéantir leur volonté d’agir ensemble pour imaginer une nouvelle configuration mondiale. », écrivait le Monde Diplomatique cet automne.
Les BRICS ont un agenda climatique dont la ligne directrice n’a jamais dévié. 30 ans après la Convention, et dans un tout autre monde que celui de 1992, ils insistent toujours sur la responsabilité historique des pays occidentaux, et les rappellent à leurs engagements pris devant la communauté internationale à réduire leurs émissions, à financer la politique climat au bénéfice des pays du Sud, ainsi que du droit au développement de ces derniers.
Tous accusent le Nord de tenir un double discours, et il est vilipendé pour cela. Kenneth Rogoff, professeur d’économie à l’Université Harvard, écrit :
« Depuis trop longtemps, les pays riches ont donné des leçons aux économies en développement sur le changement climatique sans se les appliquer à eux-mêmes. »
La rancœur d’une partie de la planète à l’égard de l’Occident ne faiblit pas et pourrait attiser les tensions à Dubaï.
Les dérèglements climatiques rattrapés par la guerre
Par delà les réticences, sinon blocages de certains, et les ambitions de quelques autres, la session de Dubaï promettait de se dérouler dans un contexte lourd. Car la menace est réelle que les discussions pour la préservation du climat soient – pour un temps que nul ne peut prévoir – plombées par l’irruption de la guerre.
Celle entre la Russie et l’Ukraine a déjà entraîné une augmentation des coûts de l’énergie et une spirale inflationniste. Celle entre Israël et le Hamas, si elle débordait au Moyen-Orient, pourrait engendrer une nouvelle crise pétrolière.
La Banque mondiale prévient :
« Si le conflit devait s’aggraver, l’économie mondiale serait soumise à un double choc énergétique pour la première fois depuis des décennies, non seulement à cause de la guerre en Ukraine, mais aussi à cause de la situation au Moyen-Orient. »
Le prix du pétrole pourrait alors dépasser les 150 dollars le baril, contre 90 actuellement.
Autant dire que l’ambiance ne sera pas à la fête à Dubaï.
Les deux grands au chevet de la COP28 ?
Joe Biden et Xi Jinping ont eu une entrevue le 15 novembre en Californie. Leur objectif : rassurer et montrer que leur rivalité reste sous contrôle. Les deux dirigeants n’ont pas évoqué l’accord conclu quelques jours auparavant par leurs envoyés spéciaux pour le climat. L’un comme l’autre souhaitent pourtant éviter que Dubaï ne vire au fiasco.
John Kerry et Xie Zhenhua, les deux négociateurs, se sont en effet rencontrés du 4 au 7 novembre. Leur déclaration veut témoigner d’une reprise du dialogue, mais ne contient cependant aucun engagement. Elle se contente de rappeler leur volonté de maintenir le réchauffement sous la barre des 2 °C, multiplier par trois les capacités des renouvelables, et réduire les émissions pour tous les gaz à effet de serre, en particulier de méthane. Celles-ci s’envolent, et pourraient remettre en cause, à elles seules, les objectifs de Paris.
Leur déclaration reste muette sur le grand dossier : la sortie des fossiles et surtout du charbon, qui représente à lui seul 40 % des émissions mondiales de carbone.
Qu’espérer finalement de Dubaï ? Sans aucun doute des promesses et quelques compromis. La diplomatie est aussi l’art de masquer les tensions insurmontables.
La tâche ne sera pas aisée. La COP doit dresser le premier bilan mondial de l’action climatique depuis Paris : l’échec est patent, admettent les Nations unies.
Quant au charbon, difficile d’imaginer autre chose qu’une vague formule sur la diminution de ses usages.
La compensation des pertes et dommages subis par les pays vulnérables promettait d’électriser les débats. Dès son ouverture, la COP a entériné la création d’un fonds dédié. Sur les premières promesses, totalisant 500 millions de dollars, la plus modeste est celle des États-Unis : 17,4 millions. Les pays en développement réclamaient, eux, 100 milliards par an pour commencer.
Un nouvel âge de la question du climat ?
On est entré dans le monde du dépassement climatique. La température moyenne à la surface du globe a augmenté de 1,2 °C depuis la révolution industrielle. Le seuil de 1,5 °C devrait être dépassé, au moins temporairement, dans les cinq prochaines années.
À la veille de l’ouverture de la COP, le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) alertait : les engagements des États placent la planète sur une trajectoire de réchauffement qui pourrait aller jusqu’à 2,9 °C d’ici la fin du siècle. Les seules stratégies de diminution des émissions du dernier tiers de siècle ne suffisent plus. L’adaptation au réchauffement, avec des chiffres vertigineux quant à son coût, est notre avenir.
Le multilatéralisme climat dont on hérite était aux mains de l’Occident. Celui qui vient pourrait bien être emmené par la Chine et le Sud global, qui représentent 80 % de la population mondiale. Tous ces pays plébiscitent l'ambition de la neutralité carbone. Tous demeurent cependant accrochés à l’objectif de développement, compris comme un droit à émettre encore des gaz à effet de serre.