No siempre el objetivo principal de un gravamen es generar ingresos para las arcas públicas. En ocasiones, la razón de algunos tributos es influir en el comportamiento de los ciudadanos.
Para evitar ciertas conductas, el Estado puede establecer tributos con un importante coste económico para el contribuyente. Estos son los llamados impuestos extrafiscales, que en España se denominan impuestos especiales y en el ámbito de la UE, accisas.
Según la Constitución española, la finalidad esencial de los impuestos es recaudar fondos con los que el Estado pueda hacer frente al gasto público. No obstante, también contempla el derecho a la protección de la salud y el deber de la protección del medioambiente, lo que justifica la existencia de impuestos extrafiscales.
Las competencias de algunos de estos impuestos no son sólo del Estado, las Comunidades Autónomas o, en menor escala, los municipios, sino también de la Unión Europea, de la que emanan diversas directivas en este sentido.
Prohibir versus influir
Cuando el Estado considera que ciertos comportamientos son lesivos para la sociedad o para el medio ambiente puede actuar de dos formas.
Una es prohibiéndolos en sus leyes, de manera que sean considerados una infracción. Dependiendo de su gravedad, esta infracción será administrativa o penal, con la consiguiente sanción o pena.
Frente a esa vía, directamente represiva, otra distinta es la de intentar influir sobre la conducta del ciudadano.
Se puede condicionar su actuación al establecer que si tiene un comportamiento considerado lesivo, aunque éste sea lícito, deberá realizar un desembolso económico importante a través del correspondiente impuesto.
En principio, el objetivo de este tipo de impuestos no es recaudatorio. Si la carga económica ha conseguido disuadir al ciudadano, la recaudación será muy baja y la aplicación del impuesto especial habrá sido un éxito.
Los impuestos y la aparente legitimación de los comportamientos lesivos
En ocasiones estos gravámenes actúan sobre sujetos o empresas que desarrollan actividades que afectan al medioambiente. Sería el caso de los impuestos sobre vertidos, emisiones de gases contaminantes o depósitos de residuos peligrosos.
Con estos gravámenes se podría correr el riesgo de incurrir en una falsa legitimación de actuaciones contra el medioambiente, pues, de un pago porque contamino, se puede pasar a entender que porque contamino, pago.
En otros supuestos, los más comunes, los impuestos especiales están presentes en el día a día de los ciudadanos.
IVA + impuestos especiales
En principio, por el consumo de cualquier producto se debe soportar el IVA, que grava el consumo en general. Pero por consumir ciertos productos, además del IVA, se debe soportar el correspondiente impuesto extrafiscal, en un intento de que ese doble gravamen influya en que el ciudadano reduzca tales consumos.
Se supone que el consumo de tabaco o de bebidas alcohólicas, además de los daños que puede provocar a la salud del individuo, genera también unos importantes costes sociales, dada la obligación de los poderes públicos de atender los problemas asistenciales y sanitarios que ocasionan.
El problema es que, dada la naturaleza de ciertas adicciones y usos sociales, ese pago de un segundo impuesto no siempre ha servido para hacer disminuir el consumo.
La extrafiscalidad, fuente de ingresos para el Estado
En ocasiones, los impuestos especiales no obtienen los resultados esperados y pueden acabar convirtiéndose en una fuente de financiación del Estado. Así, se aprovechan impositivamente los comportamientos que en teoría se querían limitar y se desvanece el fin extrafiscal que justificaba la mayor tributación.
El problema se hace evidente en el caso de los impuestos sobre hidrocarburos o energía eléctrica, consumos de los que es muy difícil prescindir, especialmente en función de la capacidad económica y condicionantes sociales o geográficos.
Por ejemplo, no se puede valorar de la misma manera el consumo de carburante de quien vive en una ciudad con buenas alternativas de transporte público, frente al de quien tiene que utilizar su coche al vivir en una zona rural y mal comunicada.
Esto provoca una situación en la que al contribuyente le cuesta comprender la legitimación de las cargas tributarias que soporta por ciertos consumos, mientras que el Estado, necesitado de fondos, no puede dejar de gravarlos, pese a ser consciente de que los ciudadanos no pueden prescindir de ellos, por alta que sea la fiscalidad aplicada.
Así, los impuestos extrafiscales pasan de servir para intentar limitar determinados consumos, a convertirse en claros protagonistas del sistema de financiación de los Estados.