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L'hôtel de ville de Saint-Pascal, dans le Bas-Saint-Laurent. Les petites municipalités du Québec vivent une crise démocratique, qui provoque une désertion des élus. (Yann Fournis), Author provided

La démocratie municipale est-elle en crise au Québec ? Enquête chez les élus des petites municipalités

La démission de plusieurs élus municipaux ces derniers temps a fait les manchettes. Depuis les dernières élections municipales au Québec en novembre 2021, ce sont plus de 70 maires et mairesses qui ont dû être remplacés, dont celle de Gatineau, France Bélisle, ainsi que la plus jeune d'entre eux, Isabelle Lessard, de Chapais. À cela s'ajoute le départ de plus de 700 élus municipaux.

Il est crucial d'interroger les raisons de ces départs et de replacer le rôle des élus municipaux dans leur contexte. On connaît peu leur réalité. Ils sont pourtant des acteurs névralgiques des territoires du Québec.

Nathalie Lewis et moi sommes professeurs à l'Université du Québec à Rimouski. Dans le cadre des recherches menées par le Groupe de recherche interdisciplinaire sur le développement régional de l'est du Québec (GRIDEQ), nous avons effectué deux études récemment, qui examinent la place des élus au sein de la gouvernance municipale dans le Bas-Saint-Laurent et en Matanie.

Ces études avancent des pistes afin de réfléchir au métier d'élu et à la présente crise de la démocratie municipale. Elles s'appuient sur deux sondages (avec respectivement 89 et 33 répondants) et des entretiens (auprès de 25 et 18 élus ou collaborateurs d'élus), qui ont permis de comprendre les réalités des municipalités de la région.

La mairesse de Gatineau, France Belisle, lors de la réunion des maires des grandes villes de la Fédération canadienne des municipalités, à Ottawa, le 5 décembre 2022. Sa démission en février 2024 provoquera une onde de choc dans le milieu municipal. La Presse canadienne/Sean Kilpatrick

Des vents favorables et défavorables

Les élus municipaux ont fait leur retour sur la scène territoriale depuis les années 1980, avec la création des municipalités régionales de comté (MRC) et la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme en 1979 (récemment modifiée). Depuis 2015 toutefois, leur position est devenue plus ambiguë.

Les maires sont en effet soumis à des facteurs à la fois favorables (décentralisation du pouvoir, politiques publiques propices, etc.) et défavorables (mesures d'austérité, intimidation, démissions au sein des mairies, etc.). À cela s'ajoutent les réseaux sociaux, qui mettent désormais les élus municipaux sous la pression permanente de critiques tous azimuts.

Un métier complexe

Les élus sont souvent considérés comme menacés ou fragilisés, pour des raisons multiples et classiques (manque de préparation initiale au métier d'élu, parité, conflits d'intérêts, participation citoyenne, etc.). Ceci se reflète dans les travaux de la Fédération québécoise des municipalités qui, en 2017 et 2024, ont étudié les préoccupations des élues et élus.

Ces enquêtes démontrent que les situations problématiques ne sont pas rares (intimidation, vandalisme, exclusion). Elles sont également discrètes (peu formalisées, démultipliées par la proximité) et inégalitaires (en défaveur des jeunes et des femmes).

En dépit de mesures récentes, le cadrage social et politique de cette problématique reste complexe. Il est marqué par le flou du diagnostic, la pluralité des causalités et la difficulté qu'il y a à identifier des solutions.

La complexité du métier d'élu local et l'actuelle crise de la démocratie municipale nous obligent à élargir le questionnement afin de saisir l'ensemble des difficultés auxquelles sont confrontés les élus municipaux.

Pragmatisme et médiation

Pour considérer les élus comme des objets d'étude à part entière, il faudra d'abord cesser de les ignorer. Les élus municipaux sont en effet fréquemment boudés par l'opinion publique, qui leur préfère d'autres acteurs locaux (acteurs communautaires, députés provinciaux ou fédéraux, etc.).

Il s'agit d'une situation d'autant plus surprenante que les maires assument en fait un rôle névralgique pour leur municipalité, en oeuvrant par exemple pour le bien des intérêts de leurs citoyens.

Les élus sont en fait les seuls aptes à porter la stratégie de leur communauté territoriale par un usage approprié de l'institution municipale.

Une conclusion majeure de nos travaux est que le métier d'élu municipal au Québec repose sur la combinaison de deux mécanismes :

  • Le municipalisme pragmatique : il s'agit d'un mécanisme politique et administratif d'action municipale. Par son usage, le maire met en jeu sa crédibilité et ses compétences pour négocier avec ses partenaires locaux une vision dynamique des missions municipales. Aidé par l'administration municipale, le maire traduit ensuite cette vision en termes opérationnels afin de parvenir à une définition appropriée de l'action municipale susceptible d'entraîner l'adhésion de la communauté.

  • La médiation territoriale des communautés : il s'agit d'un mécanisme sociologique et territorial d'action municipale par lequel le maire mobilise sa connaissance fine de la communauté pour l'incarner et la mobiliser de manière appropriée. Il peut ensuite déployer cette dernière à l'échelle intermunicipale dans les négociations autour d'un intérêt territorial élargi, incarné par la mission de la MRC et négocié avec les ministères provinciaux.

Isolé et peu soutenu

La combinaison de ces deux mécanismes permet de saisir que ce sont toutes les dimensions du travail d'élu municipal au Québec qui subissent une importante pression de la part de la communauté ou des politiques publiques.

Comme candidat, le futur élu est souvent peu informé, isolé et peu soutenu. Comme décideur, le maire porte bien souvent seul l'action municipale, faute de soutien technique, technologique, psychologique ou administratif. Comme acteur public, le maire doit animer en permanence une conversation exigeante avec son administration et les autres acteurs collectifs municipaux ou régionaux. Comme leader communautaire, enfin, les maires sont mal connus et subissent de fortes tensions (conflits, intimidation, isolement).

Nos enquêtes concluent que c'est l'ensemble de ces dimensions qui doivent être prises en compte afin de résoudre la crise de la démocratie municipale, et non pas seulement tel ou tel enjeu. Des solutions existent – elles sont même nombreuses –, mais elles doivent couvrir l'ensemble des rôles remplis par les élus municipaux.

Tableau
Pistes de solutions en soutien aux rôles des élus des petites municipalités ; synthèse de l'étude sur la gouvernance municipale en Matanie (février 2024), discutée lors du Forum sur la gouvernance municipale organisé par la MRC de La Matanie le 6 avril 2024. (Fournis&Lewis), Author provided (no reuse)

Une double fidélité

Le métier d'élu local apparaît donc comme étant à part. Il est en effet marqué par un double impératif, soit celui de la pertinence (appropriateness) et celui de la proximité.

Ces deux missions complexes ont des enjeux propres. L'action municipale doit ainsi être pertinente (au sens où son pragmatisme allie légitimité politique et efficacité administrative) et offrir une représentation appropriée de la communauté (respectueuse des relations locales et des négociations territoriales entourant la MRC).

La complémentarité entre ces missions dessine une définition du politique assez inconfortable. Les élus se retrouvent en effet au cœur d'un jeu de double fidélité, puisqu'ils peuvent être tenus imputables à la fois par le municipal et le communautaire. Ce jeu de double fidélité contraint l'élu à mener une délicate négociation entre les figures opposées du maire-entrepreneur municipal et du maire leader communautaire.

Dans tous les cas, il s'agit moins d'un jeu à somme nulle que d'une démultiplication :

  • Chaque territoire propose une incarnation territoriale du Québec, selon une construction par le bas de la société québécoise.

  • Chaque territoire construit une capacité collective d'action territoriale spécifique.

Le rôle principal du métier de maire est, sous cette perspective, de mettre en œuvre une conception dynamique de son rôle d'«artisan» de la communauté. Il active des mécanismes d'intégration du territoire du Québec et construit une capacité d'action autonome.

Dans cette construction des communautés territoriales au sein des 1 100 municipalités du Québec, se jouent finalement les mille et un visages de la construction par le bas d'une société globale.

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