Entre les deux tours de la présidentielle 2022 a émergé le sujet d’une « planification écologique ». Le terme a été prononcé à maintes reprises, comme une façon de remettre l’environnement sur le devant de la scène, tout en justifiant l’absence d’engagement en faveur de mesures précises et immédiatement applicables dès l’élection du nouveau locataire de l’Élysée.
S’en est suivi la nomination d’Élisabeth Borne, première ministre chargée de la planification écologique et énergétique.
La nature des problèmes environnementaux ainsi que la façon de les résoudre impliquent en effet une nécessaire planification… qui existe déjà en France, même si on peut s’interroger sur sa déclinaison en scénarios cohérents puis en politiques publiques applicables.
Des enjeux à long terme
Les enjeux environnementaux concernent le long, voire le très long terme. Qu’il s’agisse de la lutte contre le changement climatique ou de la préservation de la biodiversité, les objectifs de la politique en faveur de l’environnement visent des horizons temporels supérieurs à dix ans, et peuvent même concerner le siècle prochain.
Programmer de telles politiques publiques requiert donc de dépasser tous les mandats politiques.
Prenons le changement climatique. L’Accord de Paris fixait dès 2015 l’objectif d’un réchauffement maximum de 2 °C, ce qui implique pour la France d’atteindre le zéro émission nette à l’horizon 2050.
Pour atteindre un tel objectif, il faut mobiliser un ensemble de changements technologiques dans les secteurs de l’énergie, de l’urbanisation, du bâtiment, du transport et de l’industrie, ainsi que le souligne le GIEC dans son dernier rapport, rendu public au printemps 2022.
Ces changements technologiques comprennent par exemple le passage au véhicule électrique ou le développement de l’électricité d’origine renouvelable.
Ils impliquent des investissements considérables, mais aussi la mise au rebut de capital (centrales thermiques, usines fonctionnant à l’énergie fossile ou véhicules thermiques) qui perd alors toute valeur : on parle ici d’« actifs échoués ».
Ces changements ne peuvent donc pas être réalisés du jour au lendemain.
Par ailleurs, il existe des phénomènes de complémentarité ou de substitution lors de la mise en œuvre conjointe de certaines technologies. Ainsi, il ne pourra exister de large pénétration des véhicules électriques sans un développement sérieux des bornes de recharge.
En revanche, si l’électricité devient intégralement d’origine renouvelable et peu onéreuse, il devient a priori moins important de rénover les bâtiments pour améliorer leur performance énergétique.
Enfin, les nouvelles technologies mises en place le seront pour un temps très long, 30 ans au minimum.
La programmation environnementale existe déjà !
Tout cela plaide pour une organisation rigoureuse de la transition afin de sélectionner les investissements, qu’ils soient de la bonne ampleur, et réalisés au bon moment, sur les trente prochaines années.
Cela paraît très ambitieux. Pourtant, une planification écologique à l’horizon 2050, centrée sur la décarbonation de l’économie, existe déjà.
Elle a commencé en 2015, avec la première version de la stratégie nationale bas carbone (SNBC) qui visait une réduction de 75 % des émissions de GES à l’horizon 2050 par rapport à 1990. Elle a ensuite été révisée en 2018-2019, pour atteindre la neutralité carbone en 2050.
La SNBC est précisément la feuille de route de la France pour conduire la politique d’atténuation du changement climatique. Elle définit des budgets carbone, c’est-à-dire les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle de la France à court et moyen termes.
Ainsi, le budget carbone pour la France était-il de 442 MtCO2eq en moyenne annuelle pour la période 2015-2018 (les émissions réelles ont été de 457,6 MtCO2eq/an). Il est de 422 MtCO2eq pour la période 2019-23, de 359 MtCO2eq pour 2024-28 et de 300 MtCO2eq pour 2029-33.
Surtout, elle donne des orientations de politique publique pour mettre en œuvre la transition vers « une économie bas carbone, sobre en consommation de matière et d’énergie, circulaire dans tous les secteurs d’activités et peu productrice de déchets ».
Par exemple, elle propose de recourir aux énergies décarbonées les plus adaptées à la typologie des bâtiments, d’améliorer leur efficacité énergétique (enveloppe et équipements), notamment grâce à de nouvelles réglementations, d’encourager des changements comportementaux pour des usages plus sobres et de promouvoir les produits de construction à plus faible empreinte carbone.
La nouvelle stratégie française énergie-climat (SFEC), initiée en novembre 2021 avec une consultation publique, comprendra une loi de programmation énergie-climat qui doit être adoptée avant la fin du premier semestre 2023. Cette loi précisera la stratégie nationale bas carbone révisée, le plan national d’adaptation au changement climatique révisé et la programmation pluriannuelle de l’énergie.
Nul doute, donc, qu’il existe bien déjà une planification écologique.
Les deux écueils de la stratégie bas carbone française
Pourtant, deux écueils demeurent.
Le premier est que la SNBC n’est pas portée au plus haut de l’agenda de l’action publique. Elle reste relativement confidentielle, largement ignorée en dehors du ministère de l’Écologie, et loin d’orienter l’ensemble des choix.
Ainsi, les lois sont rarement évaluées à l’aune de leur cohérence avec la SNBC. Par exemple, le plan de relance ne consacre que 28 Md€ sur 100 Md€ à des mesures favorables à l’atténuation des émissions de GES, tout en aidant des secteurs comme l’automobile sans condition environnementale. De même, la décision de réduire le prix à la pompe de 15 centimes suite à la crise ukrainienne est certes compréhensible, mais elle va à l’encontre de l’objectif de réduction des émissions du secteur automobile.
Le second est que la SNBC reste finalement assez silencieuse sur la façon de faire advenir les profondes transformations de notre façon de produire et de consommer pour les trente prochaines années qu’elle décrit.
Elle ne décline pas l’ensemble cohérent de politiques publiques d’investissements, de normes ou de subventions à articuler autour d’un prix du carbone qui reflète son objectif de budget carbone.
En outre, elle est très focalisée sur une description sectorielle fine de la transition, au détriment de l’aspect systémique de cette dernière. Ainsi, elle précise pour le secteur des transports le développement des véhicules électriques et des infrastructures liées, sans pour autant le prendre en compte dans le secteur de l’électricité ou celui de la construction.
Elle ne prend pas non plus en compte le « bouclage macroéconomique », c’est-à-dire les effets de retour du scénario de transition sur l’activité économique, et raisonne comme si la transition n’allait pas avoir d’impact sur l’évolution de la productivité et sur la croissance.
Pourtant, une énergie plus chère va peser à la fois sur les coûts de production des entreprises et sur les budgets des ménages, ce qui va freiner la croissance du PIB. Les actifs échoués pèseront également négativement sur la croissance. D’autres effets, comme l’effort d’investissement dans les technologies décarbonées ou la stimulation de l’innovation verte, joueront en sens inverse. L’effet global sur la croissance est a priori incertain, mais il n’y a pas de raison de penser qu’il sera nul.
On ne peut qu’espérer que le virage amorcé par le président de la République entre les deux tours permette un approfondissement et une meilleure utilisation de la planification écologique existante pour définir l’action publique qui engagera vraiment la France dans la transition.