Le mécanisme de surveillance unique (MSU), le système de supervision des banques de la zone euro dirigé par la Banque centrale européenne (BCE), a fêté le 4 novembre 2019 son cinquième anniversaire. De manière inattendue, son rôle est le plus souvent évoqué dans le contexte de la préparation du système bancaire au Brexit.
Andrea Enria, nouveau président du conseil de surveillance prudentielle de la BCE, déclarait fin août 2019 que les banques basées au Royaume-Uni auraient bientôt transféré 1 300 milliards d’euros d’actifs vers la zone euro, soit plus de la moitié du PIB de la France. Ce chiffre rappelle à quel point les banques multinationales peuvent facilement déplacer leurs activités, et combien les questions réglementaires peuvent être importantes dans leurs choix de localisation.
Pour bien comprendre ces enjeux, il faut se poser deux questions : comment la localisation des activités d’une banque multinationale affecte-t-elle la façon dont elle est régulée et supervisée ? Inversement, comment les récents changements du cadre prudentiel, notamment la centralisation de la supervision au niveau du MSU, incitent-ils les banques multinationales à changer leur organisation ?
Les conséquences de la « succursalisation »
Déplacer des centaines d’employés d’un pays à un autre est une façon évidente pour une banque de changer la localisation géographique de ses activités. Une autre façon d’arriver au même résultat, moins visible mais peut-être plus importante, est de changer la nature juridique de ses différentes unités.
Par exemple, lors de la crise de la dette dans la zone euro, plusieurs banques multinationales opérant des filiales au Portugal les convertirent en succursales. Alors qu’une filiale est une banque portugaise supervisée et assurée par les autorités locales, une succursale d’une banque allemande par exemple est partie intégrante de sa maison mère. À ce titre, elle est supervisée par les autorités allemandes, et ses dépôts sont garantis par le système allemand d’assurance des dépôts.
Inversement, en 2015, la banque grecque Alpha Bank avait des succursales en Bulgarie et en Roumanie, couvertes par le fonds grec de garantie des dépôts, à la solidité alors douteuse. Après d’importants retraits par les déposants, ces succursales furent rachetées par d’autres banques grecques et transformées en filiales, couvertes par les autorités et le fonds d’assurance des dépôts locaux et non plus par leurs équivalents grecs.
De manière plus générale, les pays de la zone euro avaient 550 succursales et 310 filiales venant d’autres pays de l’Union européenne en 2012, contre 543 et 207, respectivement, en 2018, selon les données de la BCE. En 6 ans, on est donc passés d’un ratio d’environ 1,8 à 2,6 succursales pour une filiale. Ce processus de « succursalisation » semble à l’opposé d’une tendance mondiale à l’utilisation accrue de filiales.
Nordea, de la Suède à la zone euro
Dans le nouveau cadre du MSU, une banque multinationale peut même utiliser la localisation de ses activités et sa structure juridique pour changer de superviseur bancaire. Un exemple frappant est celui de Nordea. À l’origine, Nordea était une banque basée en Suède et détenant des filiales au Danemark, en Finlande et en Norvège. De ces différents pays, seule la Finlande est membre de la zone euro.
En janvier 2017, Nordea a absorbé ses filiales à l’étranger, qui sont devenues des succursales, à ce titre supervisées par les autorités suédoises. Ensuite, en décembre de la même année, Nordea a changé sa domiciliation légale, quittant la Suède pour s’installer en Finlande. La Finlande faisant partie de la zone euro, à la suite de ces diverses opérations les différentes activités de Nordea sont maintenant sous la supervision du MSU.
La stratégie de Nordea montre que cette banque s’attend à un traitement de la part du superviseur européen différent de celui des superviseurs nationaux.
Dans un article de recherche récent, nous proposons une explication théorique de l’interaction entre l’organisation d’une banque multinationale, la supervision bancaire et l’introduction du MSU.
Une supervision nationale sous-optimale
Notre théorie identifie deux raisons opposées pour lesquelles des autorités nationales peuvent superviser une filiale étrangère d’une manière sous-optimale, rendant ainsi l’intervention d’une autorité supranationale comme la BCE nécessaire.
Externalités d’intervention : les autorités nationales ne prennent pas en compte qu’en étant plus strictes avec une filiale elles réduisent sa profitabilité, donc la solidité de la banque mère, et ainsi sa capacité à absorber des pertes dans d’autres marchés. À cause de cette « externalité d’intervention », les autorités nationales peuvent se montrer trop strictes avec une filiale.
Externalités d’information : les autorités nationales n’internalisent pas qu’en collectant davantage d’informations sur la solidité d’une filiale, elles aident aussi les autorités responsables du groupe dans son ensemble à superviser de manière plus efficace. Du fait de cette « externalité informationnelle », les autorités nationales peuvent avoir tendance à superviser de manière trop peu approfondie.
Lorsque le premier type d’externalité est dominant, l’introduction d’un superviseur supranational comme la BCE rend la supervision des filiales moins stricte, ce qui à la marge encourage une banque multinationale à opérer à l’étranger au moyen de filiales plutôt que de succursales. De plus, dans ce cas la profitabilité totale de la banque multinationale augmente.
Inversement, lorsque le deuxième type d’externalité est dominant, le superviseur supranational est plus strict avec les filiales que ne le sont les autorités nationales. À la marge, cela encourage une banque multinationale à reposer sur des succursales plutôt que sur des filiales, et de plus, la profitabilité totale de la banque multinationale diminue.
Dans un cas comme dans l’autre, le passage de la supervision bancaire à un échelon supranational peut avoir des conséquences non désirées, comme accroître les coûts à supporter par les mécanismes publics d’assurance des dépôts, ou encourager les banques à réduire leurs activités à l’étranger.
Quelques enseignements
Deux conclusions générales se dégagent de notre analyse quant à la façon de superviser les banques multinationales :
D’abord, dans notre modèle, les effets pervers de la supervision supranationale surviennent parce que la prime d’assurance des dépôts bancaires n’est pas calculée correctement. En effet, lorsqu’une banque multinationale est organisée en succursales, en cas de pertes la maison mère est obligée de renflouer sa succursale. Inversement, la maison mère peut choisir d’abandonner une filiale en difficulté, en quel cas les déposants seront remboursés par le fonds de garantie des dépôts, qui supportera des pertes.
Pour refléter cette différence, les primes d’assurance des dépôts payées par les banques multinationales devraient être calculées de sorte à favoriser l’utilisation de succursales. Bien que les primes d’assurance des dépôts ne soient pas calculées de cette façon à l’heure actuelle, c’est une réponse naturelle au problème. C’est peut-être la seule façon de laisser les banques multinationales libres de choisir la structure juridique correspondant le mieux à leurs besoins tout en évidant les effets pervers de cette liberté.
Seconde conclusion : de nombreuses réformes réglementaires récentes affectent différemment les filiales et les succursales, par exemple le fait d’obliger les différentes filiales d’une même banque à appartenir à une même holding, de donner plus de pouvoirs de supervision aux pays hôtes de succursales étrangères, ou de laisser les autorités nationales isoler les actifs locaux des filiales étrangères (ring-fencing).
Ces différentes mesures, qui répondent à des problèmes différents, ont néanmoins toutes en commun de prendre la structure des banques multinationales comme donnée. Il faut au contraire prendre en compte la possibilité très réelle que celles-ci répondent à ces mesures en ajustant leur structure de manière à minimiser l’impact des nouvelles régulations, au prix de nouveaux effets pervers.
Cette article s’appuie sur l’article académique « Multinational Banks and Supranational Supervision », de Jean‑Edouard Colliard avec Giacomo Calzolari et Gyongyi Loranth publié dans « Review of Financial Studies » (2017).