La oleada de protestas protagonizada por los agricultores europeos a principios de 2024 da muestra de un descontento general en el sector primario. Sin embargo, tanto las dificultades que la originan como las reivindicaciones propuestas son profundamente heterogéneas (mayores costes y requisitos a la producción, competencia de terceros países…). Se trata de un tema complejo que no se presta bien a la simplificación. Además, en año electoral en Europa, el intento de capitalizar este descontento puede enmarañar una situación ya suficientemente enrevesada.
Modernización y productividad
El sector agrario es un saco de paradojas. Su propia modernización ha llevado históricamente a una disminución de su importancia económica (es decir, a una reducción de su peso en el conjunto del PIB y del empleo).
Además, su éxito productivo –la multiplicación de la oferta– ha causado graves dificultades para los propios productores: la abundancia, y no la escasez, es la que ha originado reivindicaciones relacionadas con una remuneración “justa”. A su vez, la respuesta institucional que se ha dado a la problemática de los bajos ingresos –en el caso europeo, la Política Agraria Común (PAC) en sus múltiples versiones– ha contribuido a generar nuevas complicaciones que a veces se confunden con el problema original.
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Políticas públicas
También se ha destacado una paradoja del desarrollo: las políticas públicas tienden a ser más favorables para los agricultores a medida que estos constituyen una fracción más pequeña de la población (y tienen, por tanto, un menor peso electoral). Se ha ofrecido una explicación a este fenómeno basada en la manera en la que el cambio estructural altera los costes y beneficios asociados a las políticas agroalimentarias.
Por ejemplo, a medida que un país crece económicamente, el porcentaje del gasto total dedicado al consumo de productos agrarios disminuye. Se reduce así el impacto negativo de los aranceles y otras medidas orientadas a incrementar los precios agrarios sobre el bienestar de los consumidores.
Desde el punto de vista fiscal, los subsidios al sector primario requieren de un menor esfuerzo per cápita conforme el número de beneficiarios merma. Todo esto contribuye a explicar el relativamente elevado grado de apoyo social con el que cuentan –según algunas encuestas– las recientes movilizaciones de los agricultores europeos.
60 años de PAC
En líneas generales, la PAC también ha contado con el respaldo del electorado europeo durante sus ya más de seis décadas de andadura. Fue concebida inicialmente para asegurar el abastecimiento alimentario, un objetivo alcanzado muy tempranamente, y para garantizar unos ingresos “adecuados” para los agricultores.
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Posteriormente la PAC ha ido ampliando sus objetivos, incorporando progresivamente otros pilares relacionados con el desarrollo rural y la sostenibilidad ambiental. Además, se han modificado sus instrumentos: el apoyo vía precios ha cedido terreno a las subvenciones desvinculadas de la producción.
Y de política común ha mutado parcialmente a política renacionalizada, pues los Estados miembros tienen margen de decisión respecto a los criterios de concesión y modulación de las subvenciones.
El resultado es un entramado institucional extraordinariamente complejo, a medio camino entre un modelo de capitalismo agrario coordinado y el monstruo de Frankenstein.
Capitalismo agrario
Volviendo al terreno de las paradojas, una de las particularidades de la protección otorgada al sector agrario es que, al contrario de lo ocurrido en otros sectores, en no pocas ocasiones los beneficiarios han sido los propietarios de explotaciones muy competitivas internacionalmente.
Se trata de un fenómeno de largo recorrido, que el economista Niek Koning señala cuando habla del “fracaso del capitalismo agrario”.
El bajo ingreso relativo de los agricultores se fundamenta en un crecimiento más lento de su productividad (en comparación con la de otros sectores de la economía), aspecto relacionado con diferentes condicionantes estructurales de oferta y demanda que han demostrado una gran continuidad histórica.
Grandes exportadores
En las calles cortadas no descansan las azadas sino tractores brillantes excepcionalmente productivos. España es una gran exportadora neta de alimentos, de la misma forma que lo es Francia, donde comenzó esta oleada de protestas, y el conjunto de la Unión Europea.
Aunque el apoyo público al sector agrario europeo se da mayoritariamente vía subvenciones y no vía precios –lo que ha permitido relajar los altos aranceles impuestos históricamente a muchos productos– distorsiona el comercio internacional. De hecho, es uno de los factores que explican la larga agonía del multilateralismo desde la Ronda de Doha, la gran negociación multilateral iniciada en 2001 bajo el auspicio de la OMC para la liberalización del comercio mundial.
Externalidades
Más allá del mantenimiento de los ingresos y la protección frente a terceros países, existen, por supuesto, algunos argumentos que justifican el apoyo público al sector. La agricultura moderna –mecanizada y altamente dependiente de insumos externos como fertilizantes artificiales y pesticidas– presenta lo que algunos economistas llaman externalidades negativas: un conjunto de costes sociales y ambientales que no quedan reflejados en el precio del producto final (por ejemplo, la degradación de los suelos, el vertido de contaminantes o la emisión de CO₂ a la atmósfera).
A veces, la intervención pública en estos mercados se plantea como una forma de internalizar esos costes para acercar los costes reales a los sociales (superiores y muy difíciles de cuantificar, aunque no por ello menos importantes).
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El asunto también puede plantearse a la inversa, como hacen muchas veces los defensores del discurso de la soberanía alimentaria agrupados en torno a La Vía Campesina: las formas de producción agroecológicas son más caras porque presentan externalidades positivas en forma de servicios ecosistémicos, promoción de la biodiversidad, etcétera. Pues bien, las modulaciones sociales y la ampliación de criterios o requisitos para recibir las subvenciones han pretendido alejarse, muy tímidamente, de un modelo en el que el dinero del contribuyente ha regado las explotaciones (sobre todo) con más externalidades negativas. Todo apunta, no obstante, a que la implementación efectiva de estos cambios ha sido manifiestamente mejorable.
Es necesario un debate sobre qué modelo quiere Europa. También se debe analizar si la PAC es el mejor marco para desarrollarlo. Y, sobre todo, es importante tomar conciencia de que la mayor parte de los lemas que escucharemos estos días: “Todo el apoyo para el sector agrario”, “nuestra alimentación está en juego”, etcétera, están desprovistos de significado pues pueden utilizarse para defender una cosa y su contraria.