À l’heure où se prépare la conférence de Paris sur le climat, en décembre prochain, le scandale Volkswagen nous rappelle que la protection de l’environnement ne consiste pas uniquement en l’adoption de normes communes, mais repose également – si ce n’est principalement – sur la faculté de faire respecter les normes environnementales. Alors que le fleuron allemand de l’automobile tenait en respect tous ses concurrents européens, il est légitime de se demander pourquoi c’est aux États-Unis et non en Europe ou en France que la fraude du constructeur allemand a été percée à jour.
S’agit-il d’une simple coïncidence, d’une politique américaine délibérée de cibler les constructeurs étrangers ou d’un symptôme révélant une défaillance de nos mécanismes de régulation et de contrôle ?
Après plus d’une semaine de recul, nous savons à présent que la révélation du scandale Volkswagen est d’abord le résultat d’un travail d’équipe entre organisation non gouvernementale, université et administration. Mais la manière dont le constructeur a été épinglé par l’Environmental Protection Agency (EPA) américaine met également en lumière les différences fondamentales existant dans la culture de nos administrations de part et d’autre de l’Atlantique.
L’alliance ONG-Université-Administration
Pour rappel, la fraude pour Volkswagen a consisté à placer dans ses véhicules diesel, dès 2009, un mécanisme de réduction des émissions de dioxydes d’azote (NOx) calibré – à l’aide d’un logiciel espion – de telle sorte qu’il ne fonctionne qu’en cas de contrôle. Une fois sur route, le système de limitation d’émissions de gaz cessait de fonctionner et les véhicules concernés émettaient entre 10 et 40 fois plus que le seuil autorisé par le régulateur américain pour préserver la santé publique.
C’était toutefois sans compter sur la vigilance de la société civile. L’ONG américaine, International Council on Clean Transportation (ICCT), a ainsi décidé, dans le cadre d’un partenariat avec l’Université de Virginie-Occidentale, de réaliser plusieurs contrôles sur route afin de vérifier les performances écologiques des véhicules diesel Volkswagen. Les tests font alors apparaître une grande disparité entre les résultats obtenus et les performances réalisées en laboratoire.
Après la publication des résultats de l’étude, l’administration fédérale et l’administration californienne, en pointe en matière de protection de l’environnement, se sont saisies du problème et ont interrogé le constructeur allemand.
Volkswagen a d’abord prétendu que la disparité observée pouvait être due à de multiples facteurs techniques et a proposé, en décembre 2014, un rappel volontaire de véhicules. L’administration effectue alors des contrôles supplémentaires sur les véhicules ayant fait l’objet du rappel sans que les résultats soient probants. Dès lors, l’automobiliste allemand prend conscience qu’il ne pourra pas obtenir de certificat de conformité aux États-Unis, pour les véhicules diesel produits en 2016, tant qu’il n’expliquera pas à l’administration précisément pourquoi les résultats des tests sur route différent des tests en laboratoire. C’est alors seulement qu’il a fini par admettre l’existence du logiciel espion.
C’est donc une alliance spontanée entre ONG-université-administration qui a eu raison de la première entreprise allemande. Les conditions d’une telle alliance existent-elles en France ? Peut-être, mais encore faudrait-il changer de mentalités, faire évoluer notre arsenal juridique.
Autorité administrative… et indépendante
Pour expliquer le succès de l’alliance originale de ce trio, il faut comprendre ce qu’est l’EPA. Il ne s’agit pas d’une administration classique, mais d’une agence indépendante de régulation. Ce type d’administration « indépendante » est un concept de droit anglo-saxon apparu pour la première fois en Amérique du Nord au XIXe siècle. Lorsque l’EPA voit le jour, en 1970, sous la présidence Nixon, elle s’inscrit dans le sillon tracé pendant près d’un siècle par de nombreuses agences indépendantes. Richard Nixon parle alors de « guerre contre la pollution », dont l’EPA est le bras armé.
Signalons que ce type d’administration « indépendante » a fini par apparaître également en France, en 1978, avec la création de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). On parle alors d’ « autorité administrative indépendante » (une « AAI »).
Ces AAI se définissent comme des organismes administratifs, qui agissent au nom de l’État et disposent d’un réel pouvoir, sans pour autant relever de l’autorité du gouvernement. Comme l’a relevé Jean-Marc Sauvet, Vice-Président du Conseil d’État, les AAI sont « l’expression d’un oxymore que l’on pourrait presque qualifier d’ontologique : celui d’être à la fois une autorité administrative, c’est-à-dire relevant de l’exécutif de l’État, mais dans le même temps une autorité indépendante » (Les autorités administratives indépendantes, J.-M. Sauvet, 11 février 2010).
Culture du résultat à l’américaine
Mais l’efficacité des AAI dépend avant tout de leurs prérogatives, notamment celle de faire respecter une réglementation particulière. En France, les AAI ont souvent un pouvoir réglementaire, mais leur pouvoir de sanction est sans commune mesure avec celui de leurs homologues américains. En effet, les AAI françaises manquent, pour la plupart, du pouvoir ou des ressources nécessaires pour ester en justice (Rapport du Sénat, du 15 juin 2006). À l’inverse, une division entière de l’EPA américaine est consacrée aux actions judiciaires (Office of Enforcement and Compliance Assurance). Celle-ci est d’ailleurs dirigée par un ancien procureur, dont la mission est de saisir les juridictions en cas de violation d’un texte législatif.
En outre, les agences indépendantes américaines ont une culture du résultat bien plus prononcée que celles de nos AAI. Chaque année, elles publient des rapports ainsi que leurs budgets, et se financent en partie grâce au succès des actions judiciaires qu’elles intentent. Plusieurs millions de dollars sont ainsi collectés tous les ans par l’EPA au moyen de procédures judiciaires. D’ailleurs, les avis de non-conformité envoyés en début de contentieux sont également publics. C’est le cas, notamment, de l’avis envoyé à Volkswagen.
Enfin, l’EPA est une administration fédérale qui concentre les missions de réglementation, de certification et de sanction. En Europe, la norme imposée aux constructeurs est bien européenne, mais la certification peut être accordée par des certificateurs de n’importe quel pays membre. Ces derniers sont donc en concurrence pour attirer les constructeurs – ce qui ne les incite pas à l’agressivité.
Ainsi l’administration américaine est venue à bout de la Deutsche Qualität. L’automobiliste allemand est, aujourd’hui, exposé à d’énormes risques contentieux partout où il commercialise les voitures équipées du logiciel espion. Il est tout à fait regrettable que cette fraude ait échappé aux régulateurs européens et aux différents organes de contrôle des États membres. Il leur faut donc en tirer d’urgence les enseignements qui s’imposent.