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L’Espagne aussi songe à réformer son système de retraite

Le gouvernement du socialiste Pedro Sanchez a présenté une nouvelle réforme début juillet. Pierre-Philippe Marcou / AFP

« Nous devrons engager, dès que les conditions sanitaires seront réunies, la réforme des retraites », affirmait le président de la République, Emmanuel Macron, au cours de son allocution du 12 juillet dernier. Sujet hautement sensible qui avait donné lieu à un vaste mouvement social les semaines précédant le premier confinement, il fait également l’objet d’un projet de réforme en Espagne. Un article publié dans The Conversation España revient sur l’historique du dossier, sur les consensus qui émergent autour du mode de financement mais aussi sur les polémiques qui surviennent de l’autre côté des Pyrénées.


L’Espagne a rouvert le débat sur son système public de retraite. Le 1er juillet, le gouvernement, les syndicats et les employeurs ont annoncé avoir trouvé un accord pour réformer à nouveau les pensions.

En un demi-siècle, depuis le début du processus d’universalisation du système pour les citoyens espagnols de plus de 65 ans, la définition juridique du système et sa gestion ont été réformées. Son principe de base, à savoir un fonctionnement par répartition, a cependant été maintenu.

Pensions en danger

Tout au long de son histoire, le système a fait l’objet de nombreuses réformes, qui visaient à rapprocher la prestation perçue des montants cotisés au cours de la vie professionnelle, à améliorer la solidarité exercée par le système (en faisant évoluer les pensions minimales et maximales et en articulant le système en différents régimes) et/ou à renforcer sa capacité financière.

Ces dernières années, en raison des évolutions démographiques et de la conjoncture économique, l’attention s’est surtout portée sur la situation financière du système. Les institutions politiques restent en effet préoccupées par les incertitudes que ces dynamiques engendrent.

Avant la crise de 2008, on anticipait déjà un futur déficitaire pour les comptes de pension, si on considère un système fermé de dépenses (les retraites) et de recettes (les cotisations). Il ne s’est cependant pas concrétisé. En effet, au cours des décennies précédant la crise, le système en était venu à jouer un rôle de prêteur sur les comptes de l’État et, à partir de 2000, à constituer un fonds de réserve avec l’épargne générée.

Cependant, à partir de 20211-2012, les choses ont commencé à changer : les recettes des cotisations ont stagné en raison de la baisse de l’emploi et du gel des salaires, et les dépenses de pension se sont accélérées en raison de l’augmentation du nombre de nouveaux retraités et des hausses du montant des pensions issues des années de forte croissance économique.

Les bilans annuels ont commencé à indiquer les futurs déséquilibres financiers du système, alors que, si aucun changement n’était opéré, les tendances qui sous-tendent le déficit se renforceront. Diminuera de fait progressivement le rapport entre les actifs (contributeurs au système) et les passifs (bénéficiaires des transferts). Le déséquilibre financier s’accélérera notamment à partir de l’année prochaine quand les baby-boomers, c’est-à-dire les personnes nées entre 1957 et 1977, vont commencer à rejoindre les rangs des retraités.

Selon les démographes, la pression exercée par le départ à la retraite de cette génération aura tendance à s’atténuer à partir de 2045. Dans le même temps, le montant des ressources nécessaires au financement des retraites augmentera, selon les estimations, de 3 points de PIB, passant de 11-12 % à 14-15 %, voire plus, vers le milieu du siècle.

Les réformes de 2011 et 2013 ont cherché à y répondre.

Les réformes récentes : 2011

La première a été conclue avec l’accord des partenaires sociaux et a reçu le soutien de la majorité des forces politiques. Avait été acté un relèvement progressif de l’âge normal de départ à la retraite (lorsqu’il est possible d’obtenir une retraite complète) à 67 ans. Certains des paramètres utilisés pour calculer la pension (tels que les années de cotisation à prendre en considération à la base du calcul) ont par ailleurs fait l’objet d’un ajustement.

Tout en rendant le système plus contributif, les dépenses globales de pension ont été quelque peu réduites. Cette réforme visait à éviter un horizon de déséquilibre financier, ou du moins à le réduire, en retardant l’âge d’entrée dans le système de pension, ce qui réduit les dépenses globales de pension, et en augmentant les revenus grâce à l’allongement des périodes de cotisation.

Les réformes récentes : 2013

La réforme de 2013 avait, a contrario, été promulguée sans accord ni soutien majoritaire des forces politiques. Son objectif visait à réduire la valeur moyenne de la pension en jouant sur deux mécanismes spécifiques :

  • Un facteur de durabilité liait inversement le montant de la pension à l’évolution de l’espérance de vie, qui est supposée augmenter dans les années à venir.

  • Un indice de revalorisation dont l’évolution dépend de l’évolution économique et financière du système signifiait, de facto, une diminution progressive du pouvoir d’achat de la pension moyenne.

Selon plusieurs estimations, dont la nôtre, la réduction du pouvoir d’achat des retraités due à l’effet combiné des deux mécanismes pourrait être de 30 % dans 30 ans et de 45 % en 2045.

2021 : une nouvelle réforme

La réforme annoncée récemment, fondée sur l’avis consensuel de la commission parlementaire du Pacte de Tolède (un dispositif central du système de retraite en Espagne), et reprenant l’accord entre les partenaires sociaux et le gouvernement du 1er juillet, bouleverse la situation.

Elle revient sur les préceptes des réformes de 2011 – modifications paramétriques et allongement de l’âge effectif de départ à la retraite – et démantèle les instruments générés par la réforme de 2013. Le facteur de durabilité deviendra un « facteur de solidarité intergénérationnelle » (sic) et l’indice de revalorisation change de définition, revenant à lier l’évolution annuelle des pensions à l’inflation, comme cela avait été établi avant cette réforme.

On part du principe que ces dernières réformes n’auraient en fait pas suffi à financer le montant des transferts pour payer les pensions dans les prochaines décennies.

Le nouveau projet ouvre ainsi la voie à la couverture du déficit par le budget général de l’État. Les montants nécessaires seraient transférés à la Sécurité sociale pour couvrir le montant du déficit (en 2020, ces transferts représentaient près de 20 % de ses revenus non financiers).

La réforme repose sur l’article 50 de la Constitution visant à maintenir le principe de l’adéquation des pensions :

« Les pouvoirs publics garantissent, par des pensions adéquates et périodiquement actualisées, la suffisance économique des citoyens pendant leur vieillesse ».

Incertitudes et polémique

La réforme entrera en vigueur à la fin de cette année. La pression des engagements envers l’UE, dans le cadre de la répartition des ressources allouées au nom du plan de relance européen, se fait ici sentir.

Des incertitudes subsistent néanmoins. Certaines, d’importance moindre, concernent l’effet sur les pensions maximales de l’extension convenue de l’âge de la retraite et des restrictions posées au départ anticipé.

Les doutes subsistent surtout quant au financement du déficit attendu du système. L’État devra mobiliser davantage de ressources à cette fin ou bien réduire les dépenses dans d’autres domaines (éducation, santé, etc.). Une réforme fiscale (en cours de discussion) est toujours en attente, afin de garantir que l’État dispose de recettes suffisantes pour faire face à ses engagements.

Le débat reste toujours ouvert quant à la définition du nouveau mécanisme d’équité intergénérationnelle qui fonctionnera à partir de 2027, en remplacement du facteur de durabilité issu de la réforme de 2013. Le ministre de la Sécurité sociale avait déclaré le jour de l’accord :

« les baby-boomers devront choisir entre un petit ajustement de leur pension ou travailler un peu plus longtemps ».

La polémique a pu ensuite se déployer. L’idée semble de ne pas faire peser sur les générations suivantes le financement de l’augmentation temporaire des dépenses de pension liée à la cohorte des baby-boomers. Il s’agit néanmoins d’une curieuse définition de la solidarité intergénérationnelle à appliquer à ces derniers qui, au cours de leur vie active, ont assumé la plus grande augmentation de la charge fiscale que l’Espagne ait jamais connue dans son histoire.

Cette augmentation de la pression fiscale a permis de financer les dépenses sociales, l’éducation, les pensions universelles, les soins de santé, l’amélioration des conditions de travail et de l’espérance et de la qualité de vie de tous. Il semble falloir en tenir compte.

This article was originally published in Spanish

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