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España 2021: una nueva reforma del sistema público de pensiones

España ha abierto el debate sobre su sistema de pensiones públicas. El pasado 1 de julio, Gobierno, sindicatos y patronal anunciaron un acuerdo para una nueva reforma de las pensiones pero este debate no es nuevo ni exclusivo de este territorio.

Desde que, hace ya medio siglo, se iniciara el proceso hacia la universalización de la pensión pública para los ciudadanos españoles mayores de 65 años, se han reformado la definición legal del sistema y su modo de gestión, aunque manteniendo sus principios básicos, que se condensan en la aplicación de un sistema de reparto.

Pensiones en peligro

Durante toda su trayectoria el sistema ha estado sometido a numerosas reformas, que se han dirigido a mejorar el principio de contributividad en su aplicación (acercar la prestación recibida a las cantidades cotizadas durante la vida laboral), la solidaridad ejercida a través del sistema (afectando a pensiones mínimas y máximas y la articulación del sistema en diferentes regímenes) y/o la capacidad financiera del mismo.

En años recientes, siguiendo la dinámica demográfica y las coyunturas económicas, el interés se ha ido desplazando hacia la situación financiera del sistema. De hecho, las instituciones políticas se muestran preocupadas por las incertidumbres económicas que podrían ir desarrollándose al compás de tales dinámicas.

Aunque ya antes de la crisis de 2008 se atisbaba un futuro deficitario para las cuentas de las pensiones –interpretadas como un sistema cerrado de pensiones (gastos) y cotizaciones (ingresos)–, el hecho no se había materializado. Es más, en las décadas precedentes a la crisis, el sistema llegó a actuar como prestamista en las cuentas del Estado y, a partir del año 2000, a constituir con el ahorro generado un fondo de reserva.

No obstante, a partir de 20211-2012, las cosas comenzaron a cambiar: se estancaron los ingresos por cotizaciones por la caída del empleo y la congelación de los salarios, y se aceleraron los gastos en pensiones por el aumento del número de pensionistas entrantes y el arrastre de las subidas en los montos de las pensiones en los años de fuerte crecimiento económico.

Los saldos anuales han comenzado a apuntar hacia futuros desequilibrios financieros en el sistema, en un horizonte que, si no se hacen cambios, irá reforzando las tendencias que sustentan dicho déficit.

Población y pensiones

Las tendencias demográficas apuntan hacia un descenso paulatino de la relación entre activos (contribuyentes al sistema) y pasivos (perceptores de transferencias). De no cambiar las tendencias (y su reflejo en el mercado laboral), el desequilibrio financiero se acelerará a partir del año que viene, cuando empiezan a incorporarse a la nómina de pensionistas las generaciones de nacidos entre 1957 y 1977, los llamados baby boomers.

Según los demógrafos, la presión ejercida por la jubilación de este grupo de población tenderá a relajarse a partir del año 2045. En tanto, el monto de los recursos necesarios para financiar las pensiones irá creciendo, se estima que cerca de un 3% del PIB, para pasar de los 11-12 puntos porcentuales de ahora a un 14-15%, o incluso más, en el horizonte cercano de mediados de este siglo. Las reformas de 2011 y 2013 buscaban impactar sobre este desfase.

Las reformas recientes: 2011

La reforma de 2011 se hizo con el acuerdo de los agentes sociales y recibió el apoyo mayoritario de las fuerzas políticas. En ella se acordó el aumento paulatino de la edad normal (cuando se alcanza el 100 por cien de la prestación posible) de jubilación hasta los 67 años y se ajustaron algunos de los parámetros que sirven para el cálculo de la pensión (como los años de cotización para el cálculo de la base computable). Así, a la vez que se hizo más contributivo el sistema, se redujo algo el gasto global en pensiones.

En definitiva, con esta reforma se buscaba evitar un horizonte de desequilibrio financiero, o al menos reducirlo, mediante el retraso de la edad de entrada en la pensión, lo que reduce el gasto global en pensiones, y la ampliación de los ingresos con el aumento de los tiempos de cotización.

Las reformas recientes: 2013

En sentido contrario, la reforma de 2013sin acuerdo ni apoyo de las fuerzas políticas mayoritarias– fijó su objetivo en la disminución del valor medio de la pensión, aplicando para ello dos mecanismos específicos: un factor de sostenibilidad y un índice de revalorización.

Estos mecanismos afectan al valor inicial de la pensión:

  • El factor de sostenibilidad, al vincular a la inversa la cuantía de la pensión con la evolución de la esperanza de vida, que se supone en ascenso en los años venideros.

  • El índice de revalorización, relacionando tal revalorización con una fórmula paramétrica que, conforme a las tendencias económicas y financieras del sistema supondría, de facto, una disminución paulatina del poder adquisitivo de la pensión media.

Según las estimaciones de varios analistas, entre otros el que esto escribe, la disminución del poder adquisitivo de los pensionistas por el efecto conjunto de ambos mecanismos podría situarse en un 30 por ciento, dentro de 30 años (BDE, Documento ocasional n. 2106, 2020, página 16) y de 45% en 2045.

2021: una nueva reforma

La reforma que ahora se anuncia, a partir del dictamen consensuado de la comisión (parlamentaria) del Pacto de Toledo, y recogiendo lo establecido en el acuerdo entre los interlocutores sociales y el Gobierno del pasado 1 de julio, vuelve a dar la vuelta a la situación.

Se vuelve a los dictados de la reforma de 2011 –reformas paramétricas y alargamiento de la edad efectiva de jubilación– y se desmontan los instrumentos generados por la del 2013.

El factor de sostenibilidad pasará a ser un factor de solidaridad intergeneracional (sic) y el índice de revalorización cambia de definición, volviendo a vincular la evolución anual de las pensiones a la evolución del IPC, como estaba establecido con anterioridad a esa reforma.

Además, se asume que esto no bastará para financiar el monto de las trasferencias para pagar las pensiones en las próximas décadas. Por ello, esta nueva reforma abre el camino a que el desfase se cubra con cargo a los presupuestos generales del Estado. Desde allí se transferirían a la Seguridad Social las cuantías necesarias para cubrir el monto del déficit (en 2020 esas transferencias ascendieron a casi el 20 por ciento de los ingresos no financieros del organismo).

Lo que se busca es asegurar el mandato constitucional de mantener el principio de suficiencia de las pensiones:

“Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad”.

(Artículo 50, Constitución española).

No todo está dicho

La reforma de las pensiones, consecuencia del acuerdo entre Gobierno y agentes sociales, entrará en vigor a finales de este año. Se deja notar aquí la presión de los compromisos con la UE, en el marco del reparto de los recursos asignados dentro del plan de recuperación europeo New Generation EU.

No obstante, quedan incertidumbres. Las de menor calado afectan al efecto sobre las pensiones máximas de lo pactado en materia de prolongación de la edad de jubilación y de restricciones a la jubilación anticipada.

Hay también dudas en lo relativo a la financiación de los futuros desajustes entre los ingresos por cotizaciones y las transferencias en concepto de pensiones. El Estado deberá recabar más recursos para este fin o reducir el gasto en otras partidas (educación, salud…).

Sigue pendiente además una reforma fiscal (en discusión), que asegure la suficiencia de ingresos al Estado para cumplir con los compromisos adquiridos.

Esto no acaba aquí

Sigue abierto el debate en torno a la definición de un nuevo mecanismo de equidad intergeneracional que operará a partir de 2027, en sustitución del factor de sostenibilidad regulado en la reforma de 2013 y ahora derogado.

De seguir vigentes las declaraciones del ministro de Seguridad Social el mismo día del acuerdo, y más tarde retocadas, “los baby boomers tendrán que elegir entre un ajuste pequeño en su pensión o trabajar algo más”, la controversia está servida. Esto, en aras de no cargar a las generaciones siguientes con la financiación del aumento temporal en el gasto en pensiones, para cubrir la nómina de esta generación.

Curiosa definición de solidaridad intergeneracional a aplicar a la generación de los baby boomers, que durante su vida laboral han asumido el mayor incremento de presión fiscal que ha conocido España en su historia.

Este incremento de la presión fiscal ha financiado el gasto social. Es decir, educación, universalidad de las pensiones, sanidad, mejorando las condiciones de trabajo y la esperanza y la calidad de vida de todos. Habría que tenerlo en cuenta.

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