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Loi d’orientation des mobilités : une réforme en trompe-l’œil pour les zones rurales

Une aire de covoiturage, à Méteren dans le nord de la France. Philippe Huguen / AFP

Les enjeux de mobilité durable dans les zones peu denses ont été jusqu’à aujourd’hui relativement peu traités dans le débat public français et européen. On sait pourtant la prégnance de ces problématiques dans les inégalités territoriales et dans la lutte contre le changement climatique.

Le secteur du transport est en effet le principal émetteur de CO2, plus de la moitié des émissions étant imputables aux véhicules individuels. Or, la raréfaction des emplois, des services et des équipements dans les espaces ruraux s’est accompagnée d’un besoin accru de mobilité qui a conduit à une véritable dépendance automobile.

Mais en zone rurale, les décideurs politiques locaux se sentent particulièrement dépourvus d’outils pour s’emparer de ces enjeux, le déploiement de politiques de mobilité étant réservé aux agglomérations.

La loi d’orientation des mobilités de 2019 entend modifier cet état de fait, en offrant la possibilité aux communautés de communes rurales de se saisir de la « compétence mobilité », c’est-à-dire de pouvoir organiser les déplacements internes à leur périmètre, en particulier les mobilités actives, partagées et solidaires.

Les intercommunalités avaient jusqu’au 31 mars pour délibérer sur cette prise de compétence, qui est aujourd’hui soumise au vote des communes.

La ruralité, oubliée des politiques de mobilité

En 1982, l’exercice de la compétence « transports » est divisé entre le « transport urbain » – du ressort des communes ou communautés de communes urbaines – et le « transport interurbain et scolaire » – du ressort des départements. La gestion des lignes de chemin de fer régionales, de son côté, est confiée aux régions en 2000 par la loi SRU.

Chacune de ces entités reçoit alors le statut d’autorité organisatrice des transports – AOT, transformée en 2014 en AOM, autorité organisatrice des mobilités – c’est-à-dire qu’elle est habilitée à organiser les déplacements réguliers sur son territoire.

Dans cette structuration des autorités de transport autour des villes, la notion de ruralité demeure totalement absente : on ne les désigne que comme des « territoires interurbains », des interstices dans lesquels l’offre de transport est souvent limitée aux grands axes reliant les villes entre elles.

Alors que les agglomérations voient leurs pouvoirs augmenter avec la loi Maptam, les territoires ruraux subissent quant à eux un éloignement progressif des autorités organisatrices de la mobilité : en 2015, la loi NOTRe transfère l’organisation du transport scolaire aux régions, puis en 2017 celle du transport interurbain par autocars.

La région devient alors de fait l’autorité gérant les mobilités pour l’ensemble des zones extra-urbaines sur son territoire.

Entre millefeuille institutionnel et innovation

Malgré l’absence de compétences spécifiques locales, l’État et l’Union européenne ont en parallèle fortement encouragé au cours des cinq dernières années le développement d’expérimentations de solutions de mobilité en milieu rural.

Les collectivités ont ainsi développé des projets d’altermobilités par le biais d’autres compétences. Des navettes solidaires ont été mises en place via des compétences sociales, l’aménagement des pistes cyclables relève souvent du tourisme, tandis que des flottes de vélos à assistance électrique ont pu être développées par des services énergie.

Ces politiques de mobilité menées par les collectivités locales ont dans ce contexte souvent souffert d’un défaut de cohérence globale dû aux enjeux, aux objectifs et aux problématiques divergentes des différentes compétences, et à l’absence de ressources humaines dédiées. Les personnes en charge de ces enjeux dans les intercommunalités assument souvent une multitude d’autres tâches en parallèle et doivent faire face à la complexité technique du sujet, la multiplicité et l’éloignement des interlocuteurs.

Outre les financeurs de ces services, qui sont souvent pluriels (l’Ademe, l’Union européenne, le département, l’État, les certificats d’économie d’énergie…), les intercommunalités doivent également négocier leurs actions avec des interlocuteurs multiples.

C’est par exemple le cas de la région, qui gère les lignes de chemin de fer et coordonne l’offre de mobilité sur le territoire ; du département, qui est en charge de la sécurisation de la voirie et des routes départementales (en particulier en ce qui concerne les aires de covoiturage et d’autostop ainsi que les aménagements cyclables) ; des communes, qui gèrent la grande majorité des routes ; ou des différentes divisions de la SNCF (SNCF Voyageurs, SNCF Réseau, SNCF Gares et connexions)… Bref, un véritable millefeuille institutionnel.

L’émergence de nouveaux acteurs

Du côté du secteur associatif, ce sont historiquement les acteurs de l’insertion qui ont principalement pris en charge la problématique de la mobilité quotidienne dans les territoires ruraux, en accompagnant les publics ayant des difficultés d’accès à l’automobile pour leur proposer des solutions alternatives – en particulier les jeunes, les précaires, les personnes âgées et en situation de handicap. De même, c’est plutôt le tourisme qui a soutenu le développement du vélo.

Rezo Pouce – Des trajets du quotidien entre voisin·e·s (Rezo Pouce, 12 octobre 2020).

Au cours des 10 dernières années, de nouveaux acteurs ont toutefois émergé pour se saisir à leur tour de ces enjeux, cette fois sous l’angle de l’aménagement et du développement durable.

Des initiatives encourageant la cyclabilité des territoires ruraux sont nées dans les campagnes françaises. Des associations comme Rézopouce ont essaimé des expériences d’autostop sécurisé. Des organisations locales pour la promotion de l’écomobilité se sont constituées.

Ces mouvements ont assuré un rôle de plaidoyer auprès des autorités, apporté leur expertise aux collectivités et les ont accompagnées dans leurs projets. Les plus professionnalisées d’entre elles sont venues combler le déficit d’ingénierie territoriale pour prendre en charge cet enjeu.

Mais en l’absence d’autorité organisatrice locale, elles sont restées peu coordonnées, et soumises aux aléas des financements octroyés par le biais d’appels à projets.

Des régions récalcitrantes

La crise climatique, la crise des « gilets jaunes », puis la crise sanitaire due au Covid-19 ont toutes trois mis en lumière l’enjeu des mobilités quotidiennes sur les territoires périurbains et ruraux, générant une prise de conscience chez les élus locaux sur cette question.

Mais les discussions qui entourent la prise de compétence mobilité par les intercommunalités rurales révèlent aussi d’autres enjeux politiques.

Résistant à la décentralisation de cette compétence, qui affaiblit leur contrôle sur l’organisation régionale des transports, certaines régions ont encouragé les communautés de communes rurales à la refuser. Leur ambition étant de faire du transport la vitrine de leur action sur les territoires, et de renforcer ainsi le pouvoir politique qu’elles ont acquis sur les départements au moment de la loi NOTRe. Quitte à s’inscrire en porte-à-faux avec l’État qui cherche de son côté à accroître le pouvoir des intercommunalités.

Aucun financement pérenne dédié

Pour les communautés de communes, l’enjeu est de gagner en autonomie et d’accroître leur pouvoir décisionnaire vis-à-vis de la région. La loi prévoit en effet que toutes les intercommunalités qui se saisiront de cette compétence devront obligatoirement être consultées sur les décisions impactant leur territoire et ce, dans le cadre d’un comité de partenaires, institué à l’échelle d’un bassin de mobilité local.

Il s’agit aussi d’une quête de reconnaissance et de légitimité vis-à-vis des autres échelons territoriaux (commune, département, région) pour ces entités politiques relativement récentes.

De même, pour les acteurs locaux, comme les agences locales de l’énergie et du climat, qui ont accompagné de nombreux projets en matière d’altermobilité, cette prise de compétence mobilité sera l’occasion de pérenniser et de développer leur action.

Mais organiser des services de mobilité a un coût, et la loi d’orientation des mobilités ne prévoit aucun financement pérenne pour ceux-ci. De nombreux élus craignent donc de devoir porter devant leurs administrés la responsabilité d’une politique de mobilité qu’on ne leur donne pas les moyens de mettre en place.

L’absence d’autonomie dans le financement de leurs potentielles politiques de mobilité rend ainsi les élus locaux vulnérables à l’intimidation. Les élus et techniciens se retrouvent pris en étau entre la région et l’État, et le contexte préélectoral raidit d’autant plus le jeu politique.

Un enjeu très politique

Les discussions qui ont entouré la prise de compétence mobilité par les communautés de communes rurales ont révélé la diversité des parties prenantes et les stratégies des différents acteurs pour défendre leurs intérêts, y compris parfois au sein même des instances intercommunautaires. Ces ambitions distinctes et parfois antagonistes ont généré des tensions multiples entre autorités théoriquement complémentaires, qui se révèlent concurrentes et cherchent à rendre visible leur action de proximité.

De même, si les associations ont plutôt tendance à défendre des objectifs communs, elles sont souvent mises en concurrence pour l’accès aux financements et aux instances de concertation.

Ce contexte pose également la question de l’échelle territoriale pertinente pour mener des politiques de mobilité en ruralité.

Certes, la communauté de communes paraît l’échelon administratif le plus pertinent pour prendre en compte les spécificités locales tout en dépassant les intérêts strictement communaux. Mais leur constitution résulte souvent de jeux d’alliances politiques et ne constitue pas toujours une entité géographique cohérente du point de vue de la mobilité quotidienne.

Le risque de creuser les inégalités entre territoires

Enfin, l’adoption de la compétence mobilité par les communautés de communes rurales met indirectement en jeu les habitants de ces territoires. Absents des débats, ils sont souvent enjoints à faire preuve de « responsabilité » et « d’auto-organisation » pour dépasser le problème de la dépendance automobile.

Ce choix pose question quant au rôle de l’État comme garant de l’égalité des territoires, inégalement dotés en ressources d’ingénierie. Il tend à répéter à l’intérieur des territoires ruraux des inégalités entre zones denses et zones peu denses, jugées trop coûteuses à équiper au regard du nombre potentiel d’usagers.

En incitant les intercommunalités à prendre la compétence mobilité sans garantir de financement durable associé, la nouvelle loi limite donc fortement leur marge d’action.

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