La Cour des comptes a relancé le débat sur les niches fiscales en publiant en juillet 2024 une note thématique pour mieux évaluer et piloter les 465 dispositifs identifiés en 2022 par Bercy. Le manque à gagner des finances publiques est estimé à 86 milliards d’euros, soit 3,6 % du PIB ou 25 % de l’ensemble des recettes fiscales.
Les sages de la rue Cambon préconisaient un mécanisme de plafonnement de leur coût sur la période de la loi de programmation des finances publiques 2023-2027, une limitation de la durée des nouvelles mesures à quatre ans et une évaluation exhaustive de toutes les niches par l’Inspection générale des finances d’ici 2027.
Le retour des carottes locatives ?
Après avoir inscrit dans la loi de programmation 2023-2027 un plafond des nouvelles dépenses fiscales et leur bornage dans le temps, la loi de finances pour 2024, adoptée via le 49.3 en première lecture le 7 novembre 2023, se contente finalement de demander au gouvernement la remise, avant le projet de loi de finances pour 2025, de plusieurs rapports sur le crédit d’impôt recherche (la plus coûteuse et la plus décriée des niches avec un coût de 7 milliards en 2023), le taux réduit d’impôt sur les sociétés (IS) pour les petites et moyennes entreprises (PME), les mesures d’exonération pour l’investissement en outre-mer, etc.
Nouvelle manifestation de l’ambivalence de la classe politique dans la gestion des niches le même texte proroge ou élargit de nombreux dispositifs dérogatoires comme l’exonération des pourboires, la réduction des dons de l’impôt sur le revenu et les réductions Malraux et Denormandie pour l’investissement immobilier.
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Le dispositif Pinel permet aux résidents fiscaux français – sous certaines conditions très strictes – de réduire leur impôt sur le revenu via l’acquisition d’un bien immobilier neuf à mettre en location. Pour un coût de 1,5 milliard d’euros par an, cette exonération constitue un cas d’école des contradictions insolubles de la gestion des niches dans le cadre de la fiscalité actuelle des particuliers.
En 2019, un rapport commandé en 2019 par le gouvernement à l’Inspection générale des finances déconseillait la suppression de ce dispositif, car il favorise la mise à disposition de logements neufs pour les ménages, tout en militant pour sa limitation.
Par la suite, le rapport annexé au PLF pour 2022 prônait sa disparition progressive qui a finalement été actée dans le PLF pour 2024. Au plus mauvais moment. En effet, la politique du logement ayant été largement délaissée sous le premier quinquennat du président Emmanuel Macron, le nombre de logements mis en chantier est tombé de 437 000 (dont 113 000 dans le parc social) en 1915 à 358 000 en 2022 (dont 48 000 dans le parc social). Pour 2023, on attend encore à une chute de 30 % du fait notamment de la hausse des coûts de construction et des taux d’intérêt.
La France reste donc très loin des 350 000 nouveaux logements nécessaires chaque année pour éviter une crise majeure de l’offre de plus en plus visible chez les locataires et des 500 000 qui permettrait de résoudre la crise du logement. En effet, le nombre de ménages mal logés s’élève à plus de 4 millions, les demandeurs en attente d’un logement social atteignent le chiffre inédit de 2,42 millions, et les personnes sans domicile seraient environ 330 000.
Or, on peut d’ores et déjà parier sur la poursuite de la crise dans le secteur de la construction qui devrait perdre 180 000 emplois en 2024. Son poids dans l’économie étant de 5 %, une contraction de 20 % du secteur obérerait le PIB de 1 %, ce qui générerait des pertes fiscales sans commune mesure avec le coût du dispositif Pinel.
C’est pourquoi une nouvelle niche fiscale compensant la fiscalité la plus lourde des pays riches sur l’immobilier des particuliers semble désormais inévitable…
Une niche dorée pour la FIFA
Les avantages fiscaux accordés aux représentations d’États étrangers en France remontent à une longue tradition de courtoisie diplomatique réglementée pour la première fois au Congrès de Vienne en 1815, ville signataire des traités de 1961 et 1963 qui stipulent les exonérations fiscales accordées aux États.
Hormis les États, 23 organisations internationales basées en France ont négocié des privilèges fiscaux via des accords de sièges bilatéraux comme le conseil de l’Europe en 1952, l’Unesco en 1954 ou Interpol en 1982. Tout comme les conventions fiscales bilatérales, ces dérogations fiscales sont approuvées par un traité dûment ratifié et ont dès lors une autorité supérieure aux lois de finances.
Dans ce cadre, un avantage fiscal destiné à la trentaine de fédérations sportives internationales reconnues par le Comité international olympique a été intégré en dernière minute au PLF 2024 le 18 octobre par voie d’amendement. Le Sénat a toutefois adopté, samedi 25 novembre, l’annulation de cette disposition d’exonération fiscale.
Certes, ces privilèges peuvent être perçus comme peu populaires puisqu’ils s’appliquent à des associations sportives internationales richissimes et à la gouvernance régulièrement critiquée pour leur opacité. Pourtant, le contribuable peut y voir aussi une excellente affaire pour le pays et les finances publiques. En effet, en fixant leur centre de décision à Paris, l’écosystème de compétences directes et indirectes créé générerait de nouvelles rentrées fiscales, le tout en contribuant au rayonnement du pays.
L’extension dommageable du domaine des titres-restaurant
Les très populaires titres-restaurant, créés en 1967, sont en principe destinés à permettre aux salariés qui ne peuvent déjeuner chez eux le midi de pouvoir, en l’absence de cantine d’entreprise de se restaurer de manière modique à proximité de leur lieu de travail.
Ils forment donc une véritable niche socio-fiscale puisque la contribution patronale, comprise selon les entreprises entre 50 et 60 % de la valeur faciale du titre, est exonérée de cotisations sociales dans la limite de 6,50 euros au 1er janvier 2023. En outre, cet avantage en nature est expressément exonéré d’impôt sur le revenu pour les 5 millions de bénéficiaires, le tout pour un coût annuel de 1,5 milliard pour les finances publiques.
Le confinement de 2020 et l’envolée du télétravail ont amené les pouvoirs publics à élargir jusqu’au 31 décembre 2023 le champ d’utilisation des tickets à des produits alimentaires pas directement consommables.
Pour lutter contre l’inflation alimentaire, l’Assemblée nationale a voté en urgence, hors loi de finances et à la quasi-unanimité (117 voix pour une contre) le jeudi 23 novembre une proposition de loi prévoyant la prorogation jusqu’au 31 décembre 2024 de cette dérogation. Les députés pérennisent ainsi de facto un avantage légitime directement lié à la sujétion sur le lieu de travail en un dispositif de soutien au pouvoir d’achat des salariés – au détriment de la petite restauration qui souffre à la fois du télétravail mais désormais de la concurrence des grandes surfaces qui absorbent 28 % des tickets.
Traquer les niches illégitimes
Dans notre Théorie générale des dépenses socio-fiscales, nous qualifions de niche, ou de dépense socio-fiscale :
« Toute disposition, législative, réglementaire ou administrative, dont la mise en œuvre entraîne pour les administrations publiques une perte de recettes, qui peut être remplacée par une dépense budgétaire et qui accorde, directement ou indirectement, à une catégorie de contribuables, un allégement de ses prélèvements obligatoires par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme issue des principes généraux du droit et appliqué au segment spécifique de référence considéré. »
Mais seules les mesures fiscales incitatives sont légitimes. Si elles ne le sont pas, il peut toutefois s’agir de simples modalités d’imposition justifiées par la prise en compte d’un préjudice. Par exemple : l’exonération de rentes d’invalidité ou pour simplifier le calcul de l’impôt comme l’abattement de 10 % pour frais professionnels.
À défaut, il faut les éliminer, travail qui reviendra au législateur éclairé par la littérature scientifique et les futurs rapports programmés de l’Inspection générale des finances. Il lui faudra toutefois garder à l’esprit la porosité de la frontière entre dépense fiscale illégitime et simple modalité d’imposition. Ainsi, il est peu probable que le plafond de 13 522 euros autorisé pour les frais professionnels des revenus 2022 (hors remboursement des frais inhérents à l’exercice de leur métier) au-delà d’un revenu annuel net de charges sociales de 135 220 soient vraiment dépensés par les cadres supérieurs conformément à leur objet…