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Quand les ministres perdent l’arbitrage électoral

Amélie de Montchalin, ministre de la transition écologique, devant son affiche électorale 14 juin 2022.
La ministre à la Transition écologique et cohésion des territoires Amélie de Montchalin en campagne dans sa circonscription qu'elle a perdue le 19 juin face au candidat Nupes. Alain Jocard/AFP

Les élections législatives n’ont pas seulement été l’enjeu pour Emmanuel Macron de disposer d’une majorité pour gouverner, elles ont aussi été un test personnel pour les membres du gouvernement qui s’y sont présentés. Le chef de l’État a indiqué qu’en cas de défaite, ses ministres-candidats devraient remettre leur démission. Cette règle s’appliquera donc pour Justine Bénin (secrétaire d’État à la Mer, La Réunion), Brigitte Bourguignon (ministre de la Santé, Pas-de-Calais), Amélie de Montchalin (ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, Essonne), Richard Ferrand (président de l’Assemblée, Finistère) nationale défait·e·s dans leurs circonscriptions. Alors que cette pratique fut mise en place par Nicolas Sarkozy en 2007, que cela signifie-t-il pour la conception du pouvoir ministériel ?

Sous la Ve République, détenir un mandat (local, national ou européen) n’est pas une condition nécessaire pour devenir ministre. Par ailleurs, les fonctions ministérielles et parlementaires sont incompatibles (art. 23 de la Constitution). Alors, pourquoi un ministre se présente aux élections législatives ?

Un mandat pour peser politiquement

Se présenter à une élection pour un (ancien) membre du gouvernement permet de mesurer son poids politique et électoral. Le vote fait office de mise en responsabilité du détenteur d’un portefeuille ministériel : il peut être un vote sanction. L’échec de Jean-Michel Blanquer au premier tour de ces élections législatives, alors un poids lourd des gouvernements du premier quinquennat d’Emmanuel Macron, peut illustrer cette sanction électorale comme bilan de son passage à l’Éducation nationale.

La règle de la démission en cas de défaite aux élections législatives renforce l’idée selon laquelle un ministre est légitime à son poste puisqu’il a la confiance des électeurs en circonscriptions.

En détenant un mandat, le ministre a « une connaissance approfondie de l’engrenage social et surtout du mouvement et du fonctionnement de la machine politique » pour reprendre l’expression du sociologue Roberto Michel. Cette aptitude peut être utile pour un ministre alors inscrit dans un processus décisionnel qui tente d’obtenir des arbitrages favorables en exposant leur proximité avec le « terrain » mais aussi en étant des ténors de la majorité parlementaire.

Enfin, depuis la réforme constitutionnelle de 2008, les ministres quittant le gouvernement peuvent de nouveau retrouver leur siège de député. Cela permet de continuer à exercer une influence politique, même après le départ du gouvernement.

Se présenter : un risque depuis 2007

Se présenter constitue un risque depuis 2007 et la règle de la démission forcée peut expliquer certains renoncements aux candidatures, de peur de perdre sa place au gouvernement. En 2012, Najat Vallaud-Belkacem, ministre du droit des Femmes et porte-parole du gouvernement Ayrault renonce à sa candidature dans la 4ᵉ circonscription du Rhône, là où cinq auparavant son adversaire de droite l’avait largement emporté avec 56,57 % des voix.

Cette année, des poids lourds du gouvernement comme Éric Dupont-Moretti et Agnès Pannier-Runacher ont renoncé à être candidat dans les Hauts-de-France aux législatives, malgré leurs intentions initiales. En effet, lors des élections régionales de juin 2021, ils avaient tous deux obtenu 8,67 % des suffrages.

En 2007, le nouveau Premier ministre François Fillon impose la démission à ses ministres en cas d’échec aux législatives en expliquant que lorsqu’« on n’a pas le soutien du peuple, on ne peut pas rester au gouvernement ». C’est alors qu’Alain Juppé, ministre de l’Écologie, avait dû démissionner après sa défaite dans la 2e circonscription de la Gironde. Une règle quai-similaire avait été faite en 1988 par Michel Rocard, mais uniquement pour les ministres-députés sortants. À l’époque, Georgina Dufoix (ministre chargée des questions familiales) et Catherine Trautmann (secrétaire d’État auprès du ministre des Affaires sociales et de l’Emploi) avaient démissionné.

Une règle à la logique introuvable

Le professeur de droit public, Bruno Daugeron, rappelle cependant que la règle de la démission avait été déjà prescrite en 1967. Outre le fait qu’il n’y ait aucun fondement juridique à cette injonction, il reproche une « logique introuvable » à cette règle puisque tous les ministres ne se présentent pas lors des élections législatives et donc ne sont pas redevable du verdict des urnes.

À ce sujet, il est intéressant de voir l’évolution des candidatures ministérielles aux élections législatives depuis l’instauration et la réplication de cette règle depuis 2007.

Tableau indiquant l’évolution des nominations et résultats aux élections législatives
Tableau indiquant l’évolution des nominations et résultats aux élections législatives. Légifrance (nominations des ministres), data.gouv (résultats des élections législatives), J. Robin, Fourni par l'auteur

On observe que la moyenne des ministres candidats depuis 2007 est d’environ 0,5 et qu’en 2017, il y a moins de candidatures ministérielles que l’on pourrait expliquer par le renouvellement de la classe politique.

À cette époque, plusieurs membres du gouvernement n’avaient jamais exercé de fonction politique (Agnès Buzyn, Sophie Cluzel, Laura Flessel, Françoise Nyssen ou Frédérique Vidal) ou étaient issues de la société civile (Nicolas Hulot, Marlène Schiappa, Muriel Pénicaud, Mounir Mahjoubi).

Par ailleurs, parmi les six ministres-candidats, seul Mounir Mahjoubi n’avait jamais exercé de mandat électif auparavant, les autres étant députés sortants (et députée européenne pour Marielle de Sarnez). Ce ne sont donc que des ministres déjà rompus à l’exercice électoral qui se soumit aux suffrages lors de ces élections législatives en 2017.

Renforcer le rôle du président et la compétence technique

Au-delà des candidatures, les politistes François Abel et Emiliano Grossman constatent une baisse sur le temps long du nombre de ministres occupant ou ayant occupé par ailleurs un mandat de député. Sur la période observée 1959-2012, ils observent qu’en moyenne 67 % des ministres ont connu un mandat parlementaire mais que cette pratique a connu d’importantes variations. Ils expliquent que sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy, le choix a été fait de ne pas s’appuyer sur des ténors de la majorité pour composer le gouvernement. Cela a participé au renforcement du rôle du chef de l’État comme le véritable chef de la majorité.

Enfin, la politiste Delphine Dulong explique que la Ve République a porté la compétence technique comme nouveau répertoire de légitimation. C’est ainsi que, comme le rappellent François Abel et Emiliano Grossman :

« le général de Gaulle choisit de s’appuyer sur des hommes de confiance, essentiellement issus de la haute administration et de la Résistance, et rechigne, de ce fait, à recruter ses ministres parmi les députés, dont la plupart étaient déjà en fonction sous la IVe République »

La nomination de personnes issues de la « société civile » ou de la haute fonction publique sans détenir un mandat parlementaire, ni un autre mandat – des ministres comme Emmanuel Macron, Éric Dupont-Moretti ou Nicolas Hulot ; des Premiers ministres comme Georges Pompidou, Raymond Barre, Dominique de Villepin ou plus récemment Élisabeth Borne – est devenue alors une pratique régulière des gouvernements depuis 1958.


L’auteur effectue sa thèse sous la direction de Jean-François Godbout.

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