À l’occasion de la discussion budgétaire à l’Assemblée, le débat sur le ciblage optimal des allègements de cotisations sociales employeurs refait surface. Un amendement au PLFSS 2016, déposé par le député Christophe Caresche, propose que le seuil de la deuxième tranche des allègements de cotisations du Pacte de responsabilité soit abaissé à 2,5 SMIC (plutôt que 3,5 SMIC), la réduction du taux des cotisations famille étant alors relevée de 1,8 point à 2,5 point. Le député n’exclut d’ailleurs pas de demander un abaissement encore plus significatif du seuil lors des débats.
L’avenir dira si cet amendement n’avait pour seul objet que « d’animer le débat » ou bien s’il constitue le début d’un revirement dans la politique économique gouvernementale légèrement pro-compétitivité décidée depuis l’automne 2012.
Cet amendement, et le débat qu’il entend susciter autour du seuil optimal de sortie du dispositif d’allègements, préfigure en effet celui qui pourrait être mené à l’occasion de la transformation, annoncée par le Président de la République pour 2017, du CICE en allègements de cotisations (CICE dont le seuil de sortie est justement 2,5 SMIC).
La discussion budgétaire autour de l’amendement Caresche semble très technique, le débat entre économistes sur le sujet du ciblage des allègements l’est tout autant. Il y a néanmoins derrière ces arguties techniques un véritable questionnement sur l’action publique qu’il convient de mener dans la situation économique actuelle de la France.
Une politique de l’offre
Examinons d’abord quelques chiffres. En 2017, lorsque les dispositifs du CICE et du pacte de responsabilité auront atteint leur plein régime, l’ensemble des mesures d’allégement du coût du travail frôlera les 50 milliards d’euros (allégements généraux sur les bas salaires, CICE et pacte de responsabilité). Environ 52 % de ces allégements concernera les rémunérations inférieures à 1,3 SMIC, 67 % les rémunérations inférieures à 1,5 SMIC. Mais de nombreux économistes, spécialistes du marché du travail, plaident toujours pour un ciblage encore plus prononcé des allégements de cotisations sociales sur les bas salaires.
Ces experts ont largement pesé sur les décisions qui ont matérialisé le tournant, décidé par l’exécutif, vers une politique d’offre depuis trois ans. Leurs interventions répétées, notamment avant chaque débat parlementaire sur le sujet, ont participé à ce que les nouvelles mesures depuis 2012 n’abandonnent que très modestement le ciblage sur les bas salaires.
La mise en place du CICE a ainsi renforcé l’effort consenti sur les bas salaires, repoussant seulement de 1,6 à 2,5 le seuil de sortie des dispositifs d’allégement. Le Pacte de responsabilité, pour sa part, a vu finalement les 9 milliards d’allégements pour les entreprises partagés en deux : 4,5 milliards sur les bas salaires (dispositif « zéro charges » pour les salaires entre 1 et 1,6 SMIC) mis en place en 2015 et 4,5 milliards d’euros sur les salaires plus élevés (baisse de cotisations sociales « Famille » de 1,8 point entre 1,6 et 3,5 SMIC) à partir de 2016. C’est cette dernière tranche du Pacte de responsabilité que veut faire évoluer l’amendement Caresche, après que cette tranche eut déjà été rabotée d’un quart pour 2016 avec le report annoncé d’un trimestre de l’entrée en vigueur de la mesure.
Quels salaires cibler ?
Le ciblage des allégements de charges sur les seuls bas salaires et sur les travailleurs faiblement qualifiés est-il justifié d’un point de vue économique ? Les économistes qui plaident en ce sens recourent principalement à trois arguments.
Premièrement, le ciblage des allégements sur les bas salaires se justifie à leurs yeux par le fait que l’élasticité de l’emploi à son coût serait plus forte pour les bas salaires, puis rapidement décroissante à mesure qu’on s’élève dans l’échelle des salaires. Dans ce cas, une diminution du coût du travail est très efficace sur l’emploi pour les salariés faiblement qualifiés et moins opérante pour les salariés plus qualifiés.
Deuxièmement, si les allégements sont consentis sur les salaires intermédiaires, les salariés capteraient entièrement ces allégements par des augmentations de rémunération. Cet argument renforce le premier : la mesure n’est pas seulement efficace lorsqu’elle porte sur les bas salaires, elle serait surtout inefficace en portant sur les salaires plus élevés.
Troisièmement, le ciblage sur les bas salaires est de toute façon favorable à la compétitivité car les secteurs exportateurs sont fortement consommateurs de biens et services intermédiaires, produits par les secteurs intensifs en travailleurs faiblement qualifiés. Les allégements sur les bas salaires se répercuteraient donc en baisses des prix des intrants pour les secteurs exposés à la concurrence internationale.
Questionner l’allégement des charges sur les bas salaires
En examinant le tableau des échanges intermédiaires entre les secteurs de l’économie, on s’aperçoit que le troisième argument est peu recevable. En 2013, les secteurs à bas salaires ont acheté 252 milliards d’euros de produits nationaux issus des secteurs à salaires plus élevés (supérieurs à 1,6 SMIC) tandis que les secteurs à salaires élevés n’achetaient que 136 milliards d’euros de biens et services nationaux aux secteurs à bas salaires. La baisse des coûts de production résultant d’un allégement de cotisations est davantage susceptible de diffuser dans l’économie lorsque ce dernier concerne les secteurs à salaires plus élevés, ceux-ci fournissent 68 % des consommations intermédiaires utilisées par l’économie nationale et produites nationalement.
Le deuxième argument, celui de l’inflation salariale, repose sur l’idée qu’on serait proche du plein emploi pour des rémunérations comprises 1,6 et 3,5 SMIC. C’est oublier un peu vite que dans cette tranche de salaires, 25 % des personnes en emploi sont des ouvriers, 13 % des employés, 38 % des professions intermédiaires et seulement 24 % des cadres. Le chômage est certes plus faible mais il existe de telles qualifications au chômage et les entreprises pourront certainement imposer une certaine modération salariale.
Le premier argument, celui d’une élasticité plus forte de l’emploi à son coût pour les faibles rémunérations est celui le plus souvent rappelé par ces économistes pour expliquer la supériorité du ciblage sur les seuls bas salaires. Nous avons à l’aide du modèle macro-sectoriel NEMESIS mis en œuvre des simulations pour tester la robustesse du consensus autour de la supériorité supposée du ciblage sur les bas salaires.
Des effets différents à long terme
Nous avons comparé une mesure d’allègements du coût du travail ciblée sur les bas salaires (entre 1 et 1,6 SMIC) compensée par une hausse de fiscalité avec un scénario alternatif, dans lequel les allégements de cotisations à la charge des employeurs seraient orientés vers les tranches de salaires intermédiaires (entre 1,6 et 3,5 fois le SMIC) pour lesquelles on sait que les densités de salariés sont élevées dans les secteurs industriels ouverts à la concurrence internationale.
On s’attend à ce que le ciblage sur les bas salaires soit favorable à l’emploi et à ce que celui sur les salaires intermédiaires améliore la compétitivité. Or, au bout de dix ans, les deux scénarios produisent autant d’emplois l’un que l’autre : environ 75 000 emplois supplémentaires. La supériorité d’un ciblage sur les bas salaires en termes d’emplois créés n’est vérifiée qu’à court terme. Rapidement, les suppléments d’emplois par rapport au compte de référence deviennent comparables entre les deux scénarios.
Les emplois ne sont toutefois pas créés dans les mêmes secteurs. Un ciblage sur salaires médians crée 8 000 emplois de plus dans l’industrie qu’un ciblage sur les bas salaires, 4 000 dans les services aux entreprises, 4 000 dans les services mixtes, 1 000 dans le secteur des transports. En revanche cela crée 9 000 emplois de moins dans le commerce, 8 000 dans l’hôtellerie et la restauration et 3 000 dans le secteur de la construction.
Créer des emplois, stimuler la croissance
Le ciblage sur les salaires intermédiaires est par ailleurs bien plus favorable à la compétitivité et à la croissance. Au bout de 10 ans, le PIB s’est accru de 0,26 point par rapport à son niveau de référence, contre 0,16 point dans le cas d’un ciblage sur les bas salaires. Le solde extérieur contribue pour environ 40 % à cette différence. De plus le coût réel du travail par unité produite est davantage orienté à la baisse dans le cas d’un ciblage sur les salaires médians, ce qui laisse augurer d’une plus grande pérennité des effets positifs de la mesure.
Le volume d’emplois créés, critère décisif des partisans d’un allégement du coût du travail sur les bas salaires, doit donc être mis en balance avec un autre paramètre essentiel : l’effet de composition ou de structure. Le ciblage sur les bas salaires favorise mécaniquement des secteurs peu exposés à la concurrence internationale et légèrement moins productifs que la moyenne de l’économie. L’objectif d’emploi est alors privilégié au détriment de celui de compétitivité. Or, dans le long terme, l’amélioration de la compétitivité permet de créer des emplois supplémentaires et de qualité, tandis que l’inverse n’est pas vrai : la création d’emplois peu qualifiés dans les secteurs abrités a peu de conséquences en termes de compétitivité. Un ciblage plus favorable aux secteurs industriels et exportateurs nous semble mieux correspondre à la situation de l’économie française, caractérisée par une compétitivité dégradée et une croissance faible.