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Réforme de la PAC : les enseignements de l’expérience brésilienne

Un agriculteur brésilien applaudit pendant un rassemblement du Mouvement des sans terre, le 1er juin 2003. Antonio Scorza / AFP

Alors qu’une nouvelle réforme de la politique agricole commune (PAC) se dessine, s’intéresser à d’autres réalités agricoles peut se révéler instructif.

À l’approche du 17 avril, journée internationale des luttes paysannes du nord comme du sud, leurs points de convergence et leurs originalités ailleurs dans le monde peuvent sinon nous guider, du moins nous aider à mieux situer les défis de la cohabitation entre petite paysannerie d’un côté, agro-industrie et urbanisation de l’autre.

Créée en 1962, la PAC repose encore aujourd’hui sur les principes du marché unique, de la préférence communautaire et de la solidarité financière. Les États ainsi que les acteurs du marché et de la société civile planchent présentement à une nouvelle mouture qui orientera l’action agricole de l’Union européenne jusqu’en 2027.

Pour l’instant, elle bénéficie largement à l’agro-industrie conventionnelle et ne laisse qu’une faible portion de son aide à l’appui d’une transition écologique devenue socialement et écologiquement nécessaire.

En principe, la PAC repose sur deux « piliers » : le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), qui sert essentiellement d’appui à la stabilité des marchés et dont les fonds vont principalement aux grandes entreprises, et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) qui bénéficie de ressources nettement plus faibles.

L’accès à la terre en jeu

Les critiques reprochent notamment à la PAC, y compris dans la nouvelle mouture qui se dessine, de défavoriser l’agriculture paysanne, les installations de petite taille et les petites exploitations, au profit des méga-installations. À travers l’accès à la terre pour les petits exploitants se joue la vitalité et la diversité des espaces ruraux.

Cet enjeu est généralisé dans le contexte d’un agrobusiness globalisé. En Amérique latine, bien avant l’industrialisation des pratiques agricoles, l’accès à la terre – extrêmement concentrée entre les mains de quelques grands propriétaires terriens – constituait une demande récurrente de la paysannerie face au latifundio.

C’est ce qui déboucha, à partir des années 1960, sur le soutien à la réforme agraire dans plusieurs pays de la région, consistant en une redistribution des terres des grands domaines vers les plus petits agriculteurs. Au Brésil, les premiers instruments légaux robustes en ce sens ont vu le jour en 1964 sous le nom de « Statut de la terre ». Mais cette avancée est restée lettre morte pendant deux décennies.

L’émergence du Mouvement des Sans Terre

À l’issue de la dictature militaire (1964-1985), le monde paysan brésilien fonde dans la redémocratisation du pays ses espoirs de réforme.

C’est dans ces circonstances que le mouvement des travailleurs ruraux sans terre (MST) voit le jour en 1984 et que le Premier plan national de réforme agraire (PNRA) est promulgué en 1985. Le résultat en est décevant, l’État ne modifiant pas sensiblement sa politique de soutien à l’agro-industrie. Malgré cela, la réforme agraire a persisté dans l’agenda politique brésilien grâce à l’action du MST et la décennie qui suivit vit environ 250 000 paysans en bénéficier.

Sa mise en place se heurte néanmoins à des forces contraires puissantes. Le 17 avril 1996, 19 paysans sans terre qui participaient à une grande marche vers Belém sont assassinés par la police militaire de l’état du Pará. L’événement, dit massacre de Eldorado do Carajás, devient non seulement un symbole des luttes paysannes dans le monde, mais la vague d’indignation qu’il soulève contribue fortement à légitimer la lutte du MST.

Si bien que le gouvernement brésilien, jusqu’alors plutôt rétif à la réforme, institue le Ministère extraordinaire de la politique foncière, qui devient en 1999 le Ministère du développement agraire. Celui-ci développe par la suite plusieurs actions innovatrices en faveur de l’agriculture familiale brésilienne, avant d’être supprimé par le gouvernement de Michel Temer (2016-2018).

Le choix d’une orientation plus durable

Au cours de ses premières années d’existence, le MST propose un modèle productiviste pour les zones reformées. Il fonde sa stratégie sur la création de coopératives de production agricoles où se déploie la division du travail inhérente à la logique industrielle. Il favorise également l’utilisation d’intrants, de pesticides, et mesure son succès par le volume produit destiné aux circuits longs de commercialisation.

En raison des échecs des expériences productivistes et dans une grande mesure de son adhésion au mouvement international de la Via Campesina, le MST tend désormais à réorienter son modèle vers l’agroécologie et la souveraineté alimentaire. Dans ce contexte, l’échelle locale, les circuits courts de commercialisation, les rythmes saisonniers, la connaissance agroalimentaire traditionnelle et le bien-être des travailleurs sont aujourd’hui privilégiés.

La réflexion du MST autour de la durabilité a introduit de nouvelles stratégies. Une partie du mouvement s’est peu à peu rapproché du monde urbain. Une dynamique qui s’inscrit dans un contexte d’étalement de l’urbanisation, notamment dans l’état de São Paulo, où les villes s’étendent et grignotent les espaces agricoles.

Le paysan mieux reconnu

Vers le milieu des années 2000, on voit donc au Brésil deux tendances parallèles : au sein du MST, d’une part, s’expriment certaines insatisfactions. Elles déplorent que le productivisme fasse abstraction des impacts environnementaux qui n’affectent pas directement les rendements, mais aussi la conception d’un paysan uniquement considéré pour sa force de production, dans une perspective marxiste.

De plus en plus émergera une ambition de reconnaître les paysans comme des sujets pleins et entiers et non comme de simples travailleurs automates. Cela implique de leur permettre de dégager, au-delà des moyens de subsistance, toutes les ressources nécessaires pour assurer la reproduction de leurs groupes sociaux, de leurs pratiques et valeurs.

D’autre part, on observe un monde urbain où des groupes citoyens sont de plus en plus demandeurs d’aliments sains, libres de produits chimiques et produits localement. Cette tendance est alimentée par l’ère Lula des années 2000, qui lance de nouveaux dispositifs d’appui à l’agriculture familiale.

Deux dispositifs peuvent être soulignés à cet égard : le Programme d’acquisition d’aliments (PAA) et la loi de 2009 du Programme national d’approvisionnement des cantines scolaires qui permettent à l’agriculture familiale d’accéder aux marchés publics.

L’exemple de l’assentamento Milton Santos

Au croisement de ces deux tendances, une partie du MST propose la mise en place de Communes de la terre (Comunas da terra), qui misent justement sur l’agroécologie et l’établissement de familles agricoles sans terre près des centres urbains afin d’y écouler la production à travers des circuits courts alimentaires.

Un bon exemple est celui de l’assentamento Milton Santos, situé à environ 120 km au nord-ouest de São Paulo, dans les municipalités d’Americana et Cosmópolis. En 2005, grâce à l’intervention de l’Institut National de la Colonisation et de la Réforme agraire (INCRA), 140 familles viennent y occuper une terre publique jusque-là exploitée illégalement par une compagnie productrice de canne à sucre.

Les huit années suivantes sont le cadre de luttes parfois violentes qui conduisent finalement en 2013, avec l’aide de nombreux acteurs comme l’Université de São Paulo, l’Embrapa environnement, une institution de recherche agricole publique, et des syndicats urbains locaux, à l’assurance juridique pour les assentados de pouvoir légitimement résider sur ces terres et les cultiver.

Aujourd’hui, les 68 familles qui y demeurent toujours pratiquent l’agroécologie et axent leur gouvernance sur l’horizontalité et la recherche du consensus. Ils ont créé en 2015 une coopérative afin d’écouler leur production auprès de groupes d’achat citoyens des villes voisines.

La proximité à la ville recèle des opportunités mais également des défis. La ville d’Americana continue de s’étendre. La rareté des terres constructibles vient changer la façon dont les élus et les planificateurs perçoivent l’espace agricole de Milton Santos. On ignore si le nouveau plan directeur de la ville permettra à l’assentamento de déployer son modèle dans la durée.

Sous Bolsonaro, la réforme agraire paralysée

L’agribusiness brésilien représente un secteur économique vital pour ce pays troisième exportateur de denrées au monde. Jouissant des faveurs du pouvoir, il est au centre de la stratégie de Bolsonaro, qui vise à orienter encore davantage la production vers les exportations. Au cours de sa campagne, il avait déjà publiquement défendu l’action des militaires ayant tiré sur la foule de Carájas.

Au pouvoir, il a nommé secrétaire des enjeux fonciers Luiz Antonio Nabhan Garcia, davantage un commandant de milice qu’un politicien, qui milite depuis longtemps contre la réforme agraire. Celui-ci a paralysé les projets liés à la poursuite de la réforme agraire et à l’appui aux familles de petits agriculteurs.

Il a fallu 20 ans pour que la réforme agraire devienne un instrument dont se saisissent les mouvements sociaux brésiliens, même si elle est à nouveau bloquée par le gouvernement d’extrême droite. En Europe, la PAC en aura quant à elle bientôt 60. Il n’y a pas eu de massacre de Carájas de ce côté de l’Atlantique pour éperonner les réformes agraires. Il n’y a pas des centaines de milliers de paysans à la recherche de terres à cultiver.

Pour autant, ici aussi les paysans se mobilisent, épuisés autant par les scandales de fonds détournés que par les iniquités ressenties vis-à-vis de la distribution des subventions et la déliquescence des espaces ruraux. Reste à savoir quelle importance la nouvelle PAC accordera à ces mouvements.

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