Depuis 15 ans, l’action publique locale a été profondément impactée par l’essor des technologies numériques : déploiement de la fibre optique (Plan France très haut débit), dématérialisation des procédures administratives (programme Action publique 2022), ouverture des données (loi pour une République numérique), utilisation du numérique comme levier de gestion de l’austérité budgétaire, etc.
De manière plus générale, la société et l’économie se sont également fondamentalement transformées sous l’influence du numérique. La première est entrée dans l’ère de la culture numérique, tandis que la seconde reste marquée par le succès des plates-formes et la systématisation de l’exploitation des données, conduisant certains auteurs à alerter sur les risques du « capitalisme de surveillance ».
Dans ce contexte, les acteurs publics locaux français ont notamment réagi en s’emparant du concept d’origine anglo-saxonne de smart city et en le déclinant sous forme de politiques du même nom, ou le plus souvent en le traduisant sous l’appellation « villes et territoires intelligents ».
Cette dynamique a alors fait l’objet d’une attention particulière de l’État au regard des enjeux économiques et de souveraineté numérique. Trois rapports ont ainsi été publiés en 2017, 2018 et 2021. 200 projets de ce type y ont été recensés en 2021. Depuis, la dynamique s’est renforcée avec le lancement de l’appel à projets Territoires intelligents et durables en 2022. Une communauté des territoires connectés est également en cours de mise en place sous l’égide la Banque des territoires.
La compréhension des modalités de mise en œuvre de ce type de politiques et des conditions de leur réussite semble donc plus que jamais nécessaire. C’est l’objet de deux publications récentes, nourries d’observations empiriques issues de trois études de cas français : le projet « Angers Territoire intelligent » conduit depuis 2018 par Angers Loire-Métropole, la politique « ville des intelligences » engagée par la Ville de Mulhouse et la stratégie smart city pilotée par la Ville de Biarritz. Nous identifions dans ces travaux deux grands facteurs clés de succès pour expliquer la réussite de ces démarches innovantes.
Se centrer sur les usages
Nous avons d’abord observé l’importance de penser la smart city sous forme de politiques publiques mobilisant de manière cohérente et organisée les technologies numériques et les données massives au service d’une ambition de création de valeur publique multidimensionnelle, mise en œuvre par des acteurs internes et/ou externes, avec des financements publics et/ou publics-privés.
Cette ambition, au sens d’une réponse aux attentes des citoyens sous forme de résultats tangibles et de processus générateurs de confiance ou d’équité peut être pensée à deux niveaux. De manière globale, il est possible d’identifier une thématique dominante, à l’instar de la qualité de vie et de la transition écologique pour Angers Loire-Métropole, de la ville du quart d’heure pour Mulhouse, et du renouvellement des relations de proximité pour Biarritz.
Au niveau des actions et des outils ensuite, l’enjeu est de n’engager des déploiements qu’après avoir travaillé sur les cas d’usage et en créant les conditions pour établir un bilan création/destruction de valeur publique. Compte tenu du potentiel des technologies numériques, les cas d’usages apparaissent très diversifiés. On peut toutefois distinguer trois grandes catégories.
D’abord, les projets d’optimisation des infrastructures par les technologies numériques orientés vers la préservation des ressources naturelles (eau et assainissement, arrosage des espaces verts, éclairage public). Ensuite, les outils facilitant l’aide à la décision, l’information et la concertation des habitants.
Angers Loire-Métropole utilise ainsi un jumeau numérique de territoire pour améliorer la planification urbaine sur deux thématiques : les îlots de chaleur urbains et la prévention du risque d’inondation. Mulhouse travaille sur un outil aux fonctionnalités similaires, en l’enrichissant de l’ambition d’en faire une plate-forme collaborative urbaine.
Enfin, le renouvellement des relations de proximité motive le déploiement d’applications interactives dans lesquelles les habitants peuvent signaler des dysfonctionnements, suivre l’avancée de leurs demandes, recevoir des informations personnalisées, participer à des consultations ciblées, etc. L’objectif est alors de renforcer le niveau de satisfaction et de confiance des utilisateurs dans les acteurs publics. Dans les trois cas, les impacts sur les organisations sont importants, impliquant de travailler sur les modalités de gouvernance de ces politiques publiques.
Développer une gouvernance proactive et ouverte
Nos recherches ont ainsi permis de mettre en évidence l’importance, mais aussi la difficulté, de conduire les politiques de villes et de territoires intelligents dans une approche équilibrée entre gouvernance « proactive » et gouvernance « ouverte ».
Dans les trois collectivités étudiées, nous constatons en effet l’intérêt d’un leadership politique et administratif fort, c’est-à-dire d’un engagement constant des maires et/ou de leurs adjoints et des directions générales. Les instances réglementaires des collectivités restent un point de passage important, mais le pilotage opérationnel se fait au travers d’une « comitologie » spécifique, orientée vers l’agilité et la réactivité.
À Biarritz, Angers ou Mulhouse, nous constatons également la mise en œuvre de pratiques de gouvernance ouverte. La dynamique est d’abord interne, en direction des services et des agents. La transversalité est essentielle. L’ouverture est ensuite à destination des acteurs du territoire, qu’il s’agisse des autres acteurs publics, des opérateurs économiques, des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, ou des citoyens. Sur ce dernier point, le potentiel de co-création offert par les technologies numériques reste immense. Dans une ville comme Biarritz, sujette à de très fortes variations saisonnières de sa population, il est par exemple particulièrement intéressant pour développer de nouvelles formes de proximité dans la co-construction de l’action publique.
Toutefois, nos observations convergent sur la difficulté rencontrée par les acteurs publics locaux pour pratiquer de manière simultanée gouvernance proactive et gouvernance ouverte. Les prérequis technologiques et organisationnels à la mutation des propositions de valeur publique et au développement des processus de co-création, conjugués à de fortes tensions sur les ressources, constituent des facteurs limitatifs forts.
La fiabilisation des socles technologiques constitue un chantier souvent chronophage. La tension sur les ressources ne se limite pas aux seules ressources opérationnelles. Elle affecte aussi les responsables politiques et administratifs. La prise en compte de cette dimension est donc essentielle pour réussir à conduire des politiques créatrices de valeur publique.
Déconstruire ou construire différemment ?
Dès lors, « faut-il déconstruire la smart city ? » La question, encore récemment posée par un grand média et sur laquelle la recherche s’interroge, témoigne de l’importance du questionnement sur les finalités de ces politiques publiques, qui ne doivent pas se limiter aux seules dimensions technologiques.
De notre point de vue, l’enjeu est plutôt de poursuivre la construction de politiques publiques de villes et de territoires intelligents, ou plutôt de politiques de villes et de territoires « connectés », pour dépasser les limites sémantiques de la traduction en français du mot smart et mieux valoriser les dynamiques d’interconnexion technologique et humaine à l’œuvre. Ces politiques de Territoires connectés doivent alors être assorties d’objectifs ambitieux et multidimensionnels, co-construits avec les parties prenantes des territoires, portées par une gouvernance à la fois proactive et ouverte, et inscrites dans des démarches de co-évaluation de leurs résultats.
Pierre Marin, fonctionnaire de sécurité des systèmes d’information au ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, a contribué à la rédaction de cet article.