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Coup de grâce ou promesse de transition pour des secteurs sensibles dans des pays fragiles, comme l'industrie du fer en Bosnie-Herzégovine? Elvis Barukcic/AFP

Un ajustement carbone aux frontières de l’UE n’est pas sans risque pour les pays les plus pauvres

La mise en œuvre du système européen d’échange de quotas d’émission à partir de 2005 a conduit à une réduction importante des émissions de gaz à effet de serre (GES) en Europe, de plus de 40 % entre cette date et l’été 2021 dans les secteurs couverts.

Le mécanisme s'applique à l'ensemble de l'Union ainsi qu'à l'Islande, au Lichstenstein et à la Norvège, soit près de 10 000 installations industrielles. L'autorité régulatrice fixe un volume total d'émissions, et pour émettre il faut disposer d'un quota, quota qui peut se revendre à qui en aurait besoin. Ce marché est également aligné sur le marché suisse (il y a convertibilité des quotas de l'un vers l'autre) depuis 2020 et a également vocation à l'être avec le mécanisme créé au Royaume-Uni après le Brexit.

Le total diminuant d'année en année, le dispositif a su encourager les industries à décarboner leur processus de production. Il a néanmoins aussi eu quelques effets secondaires. Les industries ont en effet aussi été incitées à externaliser leur production vers des pays qui n’adoptent pas de politiques similaires. Cela peut alors conduire à une augmentation des émissions en dehors de l’Europe, augmentation dépassant même potentiellement les baisses sur le Vieux Continent.

Afin d’éviter cela, la Commission européenne a voté courant décembre 2022 un accord préliminaire visant la mise en œuvre d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF). Au lieu de facturer les émissions de GES uniquement sur le territoire de l’Union européenne, le MACF taxera les émissions incorporées dans les importations des industries les plus émettrices. Sont en particulier ciblés l’aluminium, l’électricité, le ciment, les engrais, le fer et l’acier.

Cette mesure peut sembler intelligente dans la mesure où elle incitera les partenaires commerciaux de l’UE à décarboner leur production, comme le font les Vingt-Sept. Toutefois, certaines hypothèses sous-jacentes restent très controversées. Promouvoir la substitution de technologies très polluantes par des technologies vertes paraît notamment plus aisé en Europe qu’en Afrique.

Fortes dépendances

Les pays européens font partie des économies qui produisent des technologies vertes. Le remplacement des anciennes industries par des industries vertes y crée donc de nouvelles possibilités d’emploi et mène à un cycle positif d’augmentation des revenus et de progrès environnementaux. Ailleurs, à l’inverse, les technologies vertes sont plus souvent importées, ce qui signifie que ce processus nuira à l’économie plutôt que d’ouvrir des possibilités.

Pour ceux qui ne seront pas en mesure de suivre le mouvement, il y aura des dommages supplémentaires, car ils perdront l’accès au marché de l’UE ou seront moins compétitifs et n’exporteront plus. De nombreux emplois, revenus fiscaux et revenus d’exportations seront perdus si le MACF est mis en œuvre sans tenir compte des spécificités des partenaires commerciaux de l’UE.

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Certaines études ont déjà abordé cette question avec des modèles macroéconomiques, mais celles-ci comportent des lacunes dans l’analyse des pays en développement. Elles supposent généralement que tous les pays ont une capacité relativement élevée de migrer d’une industrie à l’autre.

Dans des travaux récents, nous tentons d’éviter ces hypothèses parce que nous voulons nous concentrer sur les pays qui ont des économies avec des industries peu matures et donc moins capables de s’adapter. Nous analysons ainsi les conséquences de la mise en œuvre du MACF sur l’emploi, les salaires, les recettes fiscales et de change, en suivant une approche développée par l’Agence française de développement.

Les résultats montrent que certains pays africains, comme le Mozambique et le Zimbabwe, et certains pays d’Europe de l’Est, comme la Bosnie-Herzégovine, l’Ukraine et la Serbie, dépendent énormément des exportations de produits soumis au MACF. Dans le cas du Mozambique, par exemple, près d’un cinquième de ses exportations totales sont de l’aluminium vers l’UE. Le Zimbabwe et l’Ukraine dépendent des exportations de fer et d’acier vers l’UE, tandis que les exportations serbes et bosniennes de produits MACF sont plus hétérogènes, mais représentent plus de 5 % de leurs exportations.

Jusque 3 % d’emplois menacés par endroit

Notre méthode permet d’analyser non seulement les industries directement impactées (celles qui produisent les produits MACF), mais aussi celles qui fournissent des ressources à ces industries, plus haut dans la chaîne de production, et qui peuvent être touchées par ricochet. Cela est possible en utilisant ce que l’on appelle les « matrices entrées-sorties inter-pays », qui montrent toutes les relations entre les secteurs au sein des pays et entre eux.

Sur la base de cette approche, nous calculons les pertes potentielles d’emplois et la part du revenu salarial qui est exposée à l’adoption du MACF. Le Mozambique et la Moldavie seraient ainsi les pays au sein desquels le revenu salarial est le plus exposé à l’adoption du MACF, représentant environ 6 % de la masse salariale. La Serbie et la Bosnie-Herzégovine, elles, pourraient connaître des pertes d’emploi de l’ordre de 3 % si le MACF est mis en œuvre sans tenir compte des contraintes spécifiques de ces pays.

Si l’on considère, de surcroît, la part de la population couverte par la protection sociale, on constate une vulnérabilité socioéconomique supplémentaire. Au Mozambique ou au Zimbabwe, seule une petite partie de sa population est couverte par les mécanismes de protection sociale. Ce n’est pas tout à fait la même situation pour l’Ukraine, Bahreïn ou l’Arménie : même fortement exposée aux conséquences du MACF, leur population est au moins à 50 % couverte par une forme de protection sociale.

Et si d’autres s’y mettent ?

L’adoption du MACF par l’UE pourrait conduire à une vague d’adoption de politiques similaires dans d’autres économies développées, comme le Japon et l’Amérique du Nord, ainsi que dans les pays en développement ayant la capacité de décarboner leurs industries, comme la Chine. L’adoption d’une politique semblable permettra à ces pays d’éviter de payer une taxe carbone aux frontières lors de l’exportation de leurs biens et services vers l’UE.

Cela renforcerait aussi considérablement l’exposition des pays en développement, en particulier en Afrique, en Asie et en Amérique latine. Dans le cas du Zimbabwe et de la Corée du Nord, par exemple, les exportations vers la Chine de ces industries très émettrices jouent un rôle très important, et dans le cas de Trinité-et-Tobago et de Bahreïn, leurs ventes vers l’Amérique du Nord pèsent lourd en proportion des exportations totales.

Cette nature potentiellement régressive du MACF nécessite donc une attention particulière à son design institutionnel, en particulier si l’objectif est de renforcer les ambitions climatiques mondiales avec la propre stratégie de décarbonation de l’UE. Une façon possible de minimiser ses effets secondaires est d’exempter les pays dits les moins avancés du MACF. Ils devraient plutôt recevoir un soutien ciblé de l’UE.

La construction d’un MACF respectueux du développement, tel que celui discuté, est la clé du succès de cette partie emblématique du « Fit for 55 », ce vaste ensemble législatif élaboré pour que l’UE puisse atteindre ses objectifs climatiques. L’efficacité de cette mesure devra dès lors s’assortir d’un ensemble plus large de politiques de développement pour accompagner les pays les plus exposés vers leur propre stratégie de neutralité carbone.

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