Politique en jachères

La guillotine majoritaire

Vue de l'hémicycle, le 29 janvier 2019. Philippe Lopez / AFP

« Les Français savent construire des barricades, ils ne savent pas construire des barrières. » (Philip Chesterfield)

Clemenceau, détournant la manière dont on définissait la monarchie constitutionnelle, disait :

« En République, le peuple règne mais ne gouverne pas ! »

C’était ironiser autour de la base même du système représentatif qui reposait sur la distinction entre titulaire du pouvoir (le peuple) et exercice du pouvoir (par les représentants). Nos démocraties se sont construites autour du principe de mandat électif à temps fixé, acquis par le suffrage universel. Cette délégation permet de placer le pouvoir politique central sous le contrôle des gouvernés et s’accompagne le plus souvent d’adjuvants de démocratie directe, comme le référendum.

Mais le principe de base reste celui du mandat représentatif, faisant de l’élu un représentant non d’un segment territorial, mais de la nation entière formant un tout indivisible.

Résurgence du « mécontent national »

Ce principe a été consacré par toutes les Constitutions. La vague qui secoue notre pays rouvre confusément le débat. Certes, elle s’inscrit dans la contagion qui gagne les vieilles démocraties européennes. Elle prend toutefois une résonance particulière dans ce moment de grande fatigue des institutions usées par le temps et blessées par la mondialisation.

Dans un autre creux politique, la France avait déjà connu une secousse similaire : c’était le choc du poujadisme, mouvement des « petits » vent debout contre la fiscalité, qui, surgi brusquement lors des élections législatives de 1956, avait recueilli plus de 2,5 millions de voix. Il y a bien de l’analogie entre le gilet jaune d’aujourd’hui et le type même du « mécontent national » qu’incarnait à merveille l’homme au béret basque et qui prétendait faire de l’apolitisme le principe de la politique.

Même refus dans les deux cas de la médiation des élus, même rejet des partis. Certes, la IVe République n’avait que dix ans, alors que la Ve a passé la soixantaine. Mais en matière constitutionnelle, le temps n’est pas un facteur primordial d’appréciation. La durée peut même être inversement proportionnelle à la solidité juridique. La Constitution la plus réfléchie et la plus achevée juridiquement – celle de 1791 – n’aura ainsi vécu qu’à peine un an. En revanche, les deux textes ficelés à la hâte, ambigus et incomplets que sont les lois constitutionnelles de 1875 et la Constitution de 1958 ont allègrement dépassé les 60 ans !

Le parallèle entre les deux moments est frappant : dans les deux cas, il s’agit de textes conçus pour sortir d’une impasse. En 1875, à l’usure, on forge un compromis entre monarchistes et républicains, pour instituer une monarchie sans le nom ni le roi ; en 1958, fiévreusement, un compromis entre les partisans d’un régime parlementaire et ceux d’un pouvoir présidentiel puissant enfante une manière de parlementarisme monarchisé.

Autre rapprochement entre les deux régimes : ils ont duré en s’écartant radicalement du schéma initial… mais sur des chemins inverses. Dans la perspective d’une restauration espérée, les lois de 1875 faisaient du Président l’homme fort du dispositif ; la crise du 16 mai 1877 aboutira à le dessaisir définitivement de la réalité de ses pouvoirs, quand le Parlement s’octroie le monopole de l’exercice de la souveraineté, condamnant le Chef de l’État à inaugurer les chrysanthèmes. Sous la Ve, la révision aux forceps référendaires d’octobre 1962 renvoie le Parlement dans ses chambres pour enregistrer les volontés présidentielles.

Crise de légitimité

Voilà qui invite les juristes à l’humilité. L’efficience d’une Constitution tient moins à son contenu qu’à son adaptation aux conditions de vie politique du moment et à sa capacité à intégrer dans la durée les mouvements profonds de la société. Et son affaissement s’opère lorsque la distance se creuse entre les citoyens et ceux qui sont censés les représenter.

Quand le sentiment d’être ignoré vient rejoindre celui d’être injustement traité, et que de surcroît les gouvernants semblent ne plus maîtriser les problèmes, la voie est ouverte à une perte de légitimité porteuse d’un rejet des médiateurs que sont les élus. La perte de confiance se signale par différents symptômes, perceptibles en amont de la crise : perte accélérée de popularité des élus, montée de l’abstentionnisme, vote protestataire, multiplication des incivilités, radicalisation des contestations. Encore faut-il chercher une remédiation.

Devant l’Assemblée nationale, le 9 février 2019. Zakaria Abdelkafi/AFP

Or, ni droite, ni gauche n’ont cherché à le faire, d’où l’actuelle sidération : comment une manifestation de ras-le-bol, certes de couleur originale, mais somme toute assez banale dans son principe, peut-elle s’incruster dans le paysage, recueillir la sympathie de près des trois quarts des Français, et dégénérer au point d’amener un pouvoir fraîchement élu à douter, puis à trébucher ?

Terrible force de l’illusion institutionnelle : Emmanuel Macron, en apparence confortablement élu en 2017, avait entraîné dans son sillage une chambre « En Marche Horizon ». Dès le début de son mandat, il a pu appliquer son programme de réformes sans rencontrer de sérieuse opposition. La tentation était donc grande de croire avoir échappé à la fatalité de l’immobilisme. La brutalité de la chute de popularité, accompagnée de la construction d’une résistance hors-les-murs institutionnels, peut surprendre : elle n’était pourtant pas imprévisible. La mariée était trop belle aux yeux de ceux qui s’estiment abandonnés sur le bord du chemin. La frustration trop grande chez les opposants défaits.

L’élection d’Emmanuel Macron a offert un vase d’expansion à l’incendie qui couvait depuis longtemps : sa marche vers l’Élysée aussi rapide que triomphale a totalement disloqué le vieux monde des partis. Mai-juin 2017 auront été les Vêpres siciliennes d’une génération politique. Le vide ainsi créé ne pouvait que susciter un appel d’air de renouvellement, d’ailleurs inscrit dans les promesses de campagne.

Entre scarification et crucifixion

Emmanuel Macron a su remarquablement gagner, il n’a pas su tirer complètement les leçons de sa victoire. Après le Trafalgar des partis traditionnels, il se devait de canaliser en énergie positive la déflagration qu’il avait provoquée. On a laissé les épaves des vieux partis dériver librement en surface. Et LREM, maintenue dans son statut informel d’outil électoral, n’a pas été dotée de l’autonomie nécessaire à sa liberté de mouvement. Simple courroie de transmission du vouloir présidentiel, elle n’a donc pas été en situation de faire remonter efficacement les informations du terrain. Pourtant, une lecture critique des résultats des deux élections de 2017 suffisait à saisir le délabrement du lien unissant les électeurs aux élus. Dans les chiffres bruts eux-mêmes, se profilaient les contours de la crise actuelle.

Ceux-ci permettent, en effet, de dissiper l’énigme d’un mouvement, qui au plus fort de son expansion n’a jamais rassemblé dans ses manifestations plus de 1 % du corps électoral, tout en bénéficiant du soutien ou de la sympathie d’une très large majorité de Français ! Attachement faiblissant mais non démenti, malgré les violences qui émaillent les mobilisations.

Emmanuel Macron peut bien affirmer qu’il n’y croit pas, cet attachement reste le fait d’encore plus d’un Français sur deux, deux mois et demi après le début du mouvement. Certes, dans un État de droit comme le nôtre, le procès en illégitimité qui lui est fait est juridiquement infondé : la légitimité des représentants s’appuie sur la légalité du processus de désignation, et celle-ci est indiscutable. Mais coupable d’avoir été élu au mauvais moment, il devient co-responsable de l’héritage négatif de ceux qui l’ont précédé.

Au premier tour de la présidentielle, il avait recueilli moins d’un quart des suffrages ; au deuxième tour, avec 20,7 millions de voix, il n’atteint que 43 % des électeurs inscrits. Si on ajoute aux votes Le Pen les 4 millions de blancs ou nuls et les 12 millions d’abstentions, c’est beaucoup plus d’un électeur sur deux qui n’a pas soutenu Emmanuel Macron.

Jean‑Luc Mélenchon (France insoumise) reçu, le 6 février 2019, à l’Élysée par le Président Macron. Michel Euler/AFP

À quoi s’ajoute qu’une part non quantifiée des suffrages qui se sont portés sur lui l’ont fait moins par adhésion à son projet que par rejet de celui de son adversaire. Voilà qui suffit amplement à fournir un vivier de plus de 50 % aux souscripteurs des gilets jaunes.

Traingulation malsaine

Le doute dans la représentativité ressentie se nourrit encore plus du résultat des législatives, qui voient le triomphe du parti du Président dans la foulée mécanique de la présidentielle : LREM emporte 308 sièges, avec 43 % des suffrages exprimés, mais 16,55 % des inscrits. Il faut dire que la participation, déjà historiquement faible pour un premier tour, chute de 12 points par rapport à 2012 et de 18 points par rapport à 2007 !

On admettra aisément l’outrecuidance des opposants qui surfent à satiété sur cette distorsion de la représentation du pays réel, et qui instruisent un procès en disqualification. Pourtant, le 21 avril 2002 avait fait bien pire, avec un Président sortant à moins de 20 % des exprimés et de 14 % des inscrits. Et Emmanuel Macron recueille plus d’électeurs inscrits qu’en avaient obtenus François Hollande et Nicolas Sarkozy.

Voici bientôt trente ans que droite et gauche jouent à saute-mouton avec l’extrême-droite, pour alterner au pouvoir ; vingt ans qu’une triangulation malsaine dévitalise la substance des scrutins, amenant beaucoup d’électeurs à voter pour empêcher l’extrême droite plus que pour adhérer à un candidat.

Héritier d’un passé délétère, devenu par fonction porteur des péchés du système, mais élu en grande partie pour résister à cette désarticulation du processus, qui laisse plus de 50 % des Français sans représentation, Emmanuel Macron devait engager une réforme et donner des signes d’une inflexion sensible des méthodes. La colère éclatée à l’automne, quel qu’en soit le prétexte, ne fait que traduire l’explosion de ce déficit démocratique accumulé.

Iniquité majoritaire

Et pourtant, sans même avoir à modifier le texte constitutionnel, il y avait deux types de mesures qui s’imposaient à l’évidence pour donner de l’oxygène à notre démocratie fatiguée. La première concerne le mode de scrutin ; la seconde, l’application réelle de la Constitution de 1958.

Le mode de scrutin est la manière dont s’organise le résultat des élections au suffrage universel : il permet d’identifier les vainqueurs de la confrontation. Véritable clé de la formulation de la représentation, il n’est pas qu’une interface technique neutre. D’où le débat récurrent entre le scrutin majoritaire et la répartition proportionnelle, dont les principes de base divergent, entraînant des différences importantes dans l’agencement de l’offre électorale.

La proportionnelle tend à garantir une représentation approximativement fidèle des opinions ; le scrutin majoritaire encourage l’affirmation d’une majorité, en laissant la minorité sans voix réelle. Pour combiner les avantages des deux, l’équité permise par l’un, l’efficacité supposée de l’autre, des combinaisons multiples existent et sont pratiquées en bien des endroits. En France, au niveau du pouvoir central, le mélange s’avère difficile.

Il faut dire, historiquement, qu’on a toujours adopté une attitude purement idéologique sur cette question. La IIIe République, à une exception près, avait opté pour le tout majoritaire, avec le scrutin d’arrondissement. Vivement contesté par une part des acteurs – Briand parlant de « scrutin des mares stagnantes » – la IVe République lui avait substitué la proportionnelle à tous les niveaux.

Prétendant réagir contre la poussière du multipartisme et l’absence de majorité, la Ve est revenue au tout majoritaire. L’élection du président de la République au suffrage universel direct est venue ensuite corseter l’ensemble du système, prédéterminant les autres scrutins, et notamment les législatives.

Un effet de balancier trompeur

Cet inexorable effet de balancier est profondément trompeur. Si le « tout proportionnelle » a contribué à enliser la IVe, on peut aussi bien dire que le « tout majoritaire » asphyxie la Ve. Faire du mode de scrutin la cause première des troubles de la représentation relève de l’excès d’honneur ou d’indignité. Photographie d’un état des forces politiques, il ne fait que reproduire, en les accentuant, les fractures de l’opinion.

Un examen objectif de la IVe permettrait de disculper largement la proportionnelle : de 1945 à 1947, le tripartisme assurait une majorité des trois quarts à l’Assemblée nationale. Par la suite, l’instabilité provenait moins de l’absence de forces politiques puissantes que de leur exclusion du jeu politique : exclusion volontaire pour le RPF, exclusion imposée au PCF, deux partis qui représentaient pourtant près de 50 % des suffrages. De plus, menacés par ces deux composantes, les partis dominant le système avaient très largement paralysé la proportionnelle avec la loi du 9 mai 1951 sur les apparentements.

Aux abords de l’Assemblée nationale, le 9 février 2019. Zakaria Abdelkafi

En revanche, l’abus du scrutin majoritaire a été porté à son maximum avec le gouvernement Jospin : dans la suite de la réforme du quinquennat, l’inversion du calendrier électoral a condamné les législatives à n’être qu’une réplique incolore du choix (ou du non-choix) à la présidentielle. Peut-on décemment admettre que des millions d’électeurs ne trouvent durablement aucune réelle traduction de leur existence ? La réponse à cette manière de déni de démocratie a pu inspirer le port du gilet jaune.

Relire la Constitution

Cette peur de la proportionnelle est d’autant plus injustifiée qu’elle omet un élément essentiel : tout le texte de la Constitution de 1958 transpire de précautions contre l’instabilité que craignaient les constituants. Une multitude de dispositions, prévues pour pallier l’absence éventuelle de majorité, sont utilisées abusivement, à contre-emploi, pour soumettre le Parlement et sa majorité au diktat présidentiel (articles 8, 34, 37, 38, 40, 44, 48, 49, pour ne citer que les principaux).

L’habitude prise du confort d’une hégémonie présidentielle empêche de voir le dessèchement démocratique qu’a produit cette pratique atrophiée de nos institutions. Celles-ci n’auront finalement fonctionné que cinq ans, entre 1997 et 2002, avant d’être de nouveau mises sous le boisseau. Plutôt que de réécrire la Constitution, il serait préférable de la relire et de l’appliquer enfin, en respectant la mission et les droits des parlementaires.

L’ouverture d’un grand débat était nécessaire, qui peut constituer une aide indispensable à la décision. Mais il arrive tard : il eut été judicieux de l’organiser en parallèle aux réformes. Le Président, pour l’occasion, a repris son bâton de pèlerin-candidat, rôle dans lequel il excelle. Il lui faut aujourd’hui aller plus loin et donner des gages de sa capacité à organiser un véritable changement. En se rappelant la sagesse ancienne :

« Compter sur sa propre force est une richesse, ne compter que sur sa propre force est une faiblesse. »