Dans son discours d’investiture du 16 juillet 2019 devant le Parlement européen, Ursula von der Leyen a utilisé un vocable nouveau, affirmant que la Commission qu’elle dirigerait serait « géopolitique ». Le mot ne figurait pas dans le discours officiel : il a été rajouté au prononcé et a fait mouche. Quelques mois plus tard, le nouveau Haut Représentant Josep Borrell allait dans le même sens, déclarant que l’UE « doit apprendre à parler le langage de la puissance ».
Cinq ans après, l’Union est dans un état de semi-guerre contre la Russie et a durci comme jamais ses positions face à la Chine. Est-elle pour autant devenue un acteur de la géopolitique mondiale ?
La voix de la diplomatie européenne
Henry Kissinger a lancé autrefois une célèbre boutade : « L’Europe, quel numéro de téléphone ? » C’est pour y répondre que les Européens ont créé la fonction de « Haut Représentant » par le traité d’Amsterdam, adopté en 1997. Le premier titulaire (1999-2009) fut l’Espagnol Javier Solana, auparavant secrétaire général de l’OTAN. La diplomatie européenne avait désormais un visage et un porte-parole, à défaut d’avoir un chef d’orchestre. Il fut suivi par la Britannique Catherine Ashton (2009-2014), puis par l’Italienne Federica Mogherini (2014-2019).
Le traité de Lisbonne de 2007 a substantiellement modifié la gouvernance de la politique extérieure européenne. Le poste de Haut Représentant fut fusionné avec celui de commissaire aux Relations extérieures, mettant fin à une concurrence puérile entre les deux fonctions et renforçant la cohérence dans l’action extérieure.
Le Haut Représentant « pour les affaires étrangères et la politique de sécurité », aujourd’hui l’une des figures les plus importantes dans le système institutionnel européen, a un pied ancré à la Commission européenne (dont il est, institutionnellement, vice-président) et l’autre au Conseil des ministres des Affaires étrangères (dont il est le président). Pour traduire cette réforme au plan administratif, un Service européen d’action extérieure (SEAE), constitué à partir de l’ancienne direction générale des relations extérieures de la Commission avec son réseau de délégations à l’étranger (140), a été créé sous sa direction.
Le Haut Représentant détient désormais d’importants leviers de la politique étrangère européenne : il l’exprime, il se déplace, il propose, il fixe l’agenda des ministres. Du mandat de Josep Borrell, socialiste espagnol comme Javier Solana, on peut retenir quelques épisodes forts, comme son voyage à Moscou au début 2021 où il s’est fait rembarrer par son homologue Serguei Lavrov alors qu’il était venu renouer le lien, ou bien ses prises de parole critiques à propos de la guerre d’Israël à Gaza, souvent en décalage avec la pusillanimité du Conseil, mais en ligne avec celles de la diplomatie espagnole.
Borrell a également assumé et accompagné le tournant de l’autonomie stratégique européenne, depuis la mobilisation de la « facilité européenne de paix » pour financer les livraisons d’armes à l’Ukraine jusqu’à la proposition de créer une force d’intervention européenne de 5000 hommes, actée dans la « boussole stratégique » adoptée en mars 2022 et rédigée sous son égide.
La répartition des rôles
Pour autant, le Haut Représentant est loin d’avoir totalement la main. D’une part, la politique étrangère européenne dépend largement des États membres, qui décident à l’unanimité des décisions de l’UE et qui sont maîtres de l’essentiel des moyens (notamment militaires, mais pas seulement) à mobiliser. Ce fut d’ailleurs un mérite de Josep Borrell d’avoir mis en avant le concept de « Team Europe » à l’occasion de la lutte contre la pandémie de Covid-19, pour désigner la nécessaire synergie entre institutions européennes, institutions financières et États membres.
D’autre part, le Haut Représentant est l’équivalent d’un ministre des Affaires étrangères (bien qu’il n’en ait pas le nom), et ce n’est pas lui qui va discuter avec des chefs d’État ou de gouvernement étrangers comme Biden, Modi, Poutine ou Xi. Il doit s’articuler avec les deux autres fonctions clés que sont la présidence de la Commission européenne et la présidence du Conseil européen. Or à ce niveau suprême, les traités ont maintenu la double nature de la politique extérieure européenne : sa nature anciennement appelée « communautaire », largement déterminée par la Commission (par exemple la politique commerciale, l’action humanitaire, ou l’utilisation des fonds européens) ; et sa nature de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), déterminée par les États membres (par exemple les positions diplomatiques, les sanctions et les opérations militaires). C’est Ursula von der Leyen qui parle échanges commerciaux, accords migratoires ou assistance financière avec les partenaires de l’Union. C’est Charles Michel, le président du Conseil européen, qui est censé exprimer la PESC dans le dialogue avec les chefs d’État.
En bonne logique, l’Union doit être représentée par sa double présidence dans les rencontres au sommet avec les pays tiers. La législature passée a été marquée par le lamentable incident du « sofagate », où Mme von der Leyen s’est retrouvée reléguée sur un canapé alors que Charles Michel était assis sur un fauteuil en vis-à-vis du président turc Recep Tayyip Erdogan. Charles Michel s’est aussi illustré par sa volonté de marquer son territoire, notamment en multipliant des voyages coûteux qui lui ont été reprochés.
Une solution dans l’avenir pourrait être de fusionner les deux présidences, ce qui est d’ailleurs possible à traité constant. Mais il n’est pas certain que les États membres voudront reproduire au plus haut niveau la concentration des pouvoirs qu’ils ont acceptée au niveau ministériel, et tant que ce ne sera pas fait les titulaires des trois principaux postes des institutions européennes devront continuer à s’articuler avec intelligence pour maintenir l’unité d’action et d’expression de l’Union.
Le tournant avec la Russie et la Chine et le rapprochement transatlantique
Les querelles de territoires entre les acteurs institutionnels de la politique étrangère européenne n’ont pas empêché la poursuite d’un tournant géopolitique qui avait démarré avant 2019.
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Avec la Russie, le tournant s’est opéré au plus tard en 2014, quand la Russie annexa la Crimée et fomenta l’insurrection dans le Donbass. L’UE a alors pris des sanctions, subordonnant leur levée à la mise en œuvre des « accords de Minsk » négociés par l’intermédiaire de la France et de l’Allemagne. Malgré des tentatives du côté européen pour renouer le dialogue (rencontre de Brégançon entre Emmanuel Macron et Vladimir Poutine et sommet en format Normandie à Paris en 2019, puis visite de Josep Borrell à Moscou en 2021), il fut impossible de débloquer la situation. Et l’agression russe contre l’Ukraine le 24 février 2022 a achevé de couper tous les liens et de faire basculer la relation dans un état de semi-guerre (sanctions économiques sans précédent contre la Russie et soutien massif à l’Ukraine, jusqu’à ouvrir une négociation d’adhésion à l’UE).
Concernant la Chine, le tournant a été plus progressif avec quelques étapes marquantes. L’affaire Huawei, qui a conduit sous pression américaine à une vigilance croissante sur le rôle du constructeur chinois dans le déploiement des réseaux de 5G à partir de 2018, a donné lieu à une « boîte à outils » (2020) définissant des critères et laissant les États membres décider de l’accès des opérateurs chinois – Huawei et ZTE ont été ainsi exclus dans plusieurs États membres, mais sans décision uniforme à ce jour.
Le règlement européen de mars 2019 sur le filtrage des investissements étrangers a été largement motivé par la crainte des investissements chinois ; il n’établit pas non plus de contrôle unifié, mais encourage le contrôle par les États membres. En mars 2019 également, la Commission européenne a fait date avec sa communication désignant la Chine comme « concurrent économique et rival systémique ». C’est la première fois qu’un qualificatif aussi dur désignait un grand partenaire extérieur, pourtant qualifié en 2003 de « partenaire stratégique ».
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En dépit de la conclusion fin 2020 d’un accord sur les investissements entre l’UE et la Chine, largement promu par la présidence allemande de l’UE, mais dont la ratification fut vite compromise par la montée des critiques vis-à-vis de la répression chinoise contre les Ouïghours, la Commission von der Leyen a poursuivi le durcissement, lançant notamment plusieurs enquêtes sur les subventions chinoises à l’exportation.
Ce tournant vis-à-vis de la Russie et de la Chine a été concomitant d’un renforcement du lien transatlantique. Il fut brouillon sous la présidence de Donald Trump, tenté par un rapprochement avec la Russie (resté sans lendemain), mais hostile à la Chine sur la base d’un consensus bipartisan entre Démocrates et Républicains. Il fut systématique sous Joe Biden, oeuvrant à resserrer les alliances du camp occidental autour des États-Unis. C’est ainsi que Bruxelles et Washington ont créé en 2021 le « Conseil du commerce et des technologies », qui joue un rôle important dans la concertation des politiques envers la Russie et la Chine alors que ces deux pays, sans être officiellement alliés, ont proclamé une « amitié sans limites » à la veille de l’opération russe contre l’Ukraine.
Quel poids géopolitique réel pour l’UE ?
Une nouvelle constellation géopolitique a ainsi progressivement vu le jour, opposant le camp occidental aux puissances autoritaires (Russie, Chine, Iran, Corée du Nord) qui contestent l’ordre fondé sur les valeurs libérales. Dans cette configuration, l’UE a choisi son camp, par intérêt (notamment pour sa sécurité) et en suivant ses valeurs. Est-elle pour autant devenue un acteur géopolitique autonome, ou n’est-elle que le « brillant second » de la puissance américaine (pour paraphraser la situation de l’Empire austro-hongrois par rapport à l’Empire allemand avant 1914) ?
S’il est facile aux Européens, que ce soit par conviction ou sous la pression de Washington, de prendre des positions alignées sur les États-Unis (contre la Russie et la Chine notamment), il est beaucoup plus difficile de s’entendre sur des positions divergentes. Le souvenir de 2003, quand l’UE s’est totalement divisée face à l’invasion de l’Irak, est encore douloureux. On peut se demander jusqu’où l’UE serait capable de poursuivre un soutien déterminé et efficace à l’Ukraine face à la Russie dans l’hypothèse où les États-Unis changeraient de politique, soit en cessant de fournir un soutien militaire à Kiev, soit en forçant un accord de paix. Sur la question du multilatéralisme aussi, qui est en principe un objectif revendiqué de l’Union, l’UE ne peut pas faire grand-chose contre le délitement de l’Organisation mondiale du commerce du fait que les États-Unis ne soutiennent plus son Organe de règlement des différends.
La question des relations avec le « Sud global » (pour reprendre un concept à la mode) s’inscrit dans ce nouveau contexte. L’UE prend des sanctions contre les régimes violant les droits de l’homme. Elle distribue de l’aide au développement et la prolonge parfois par des opérations de sa politique de sécurité et de défense commune (assistance, formation). Elle dialogue avec les grandes régions du monde : les pays d’Amérique latine, l’Union africaine, les pays du Golfe ou d’Asie centrale, les pays de la région « indo-pacifique ». Mais elle n’a pas de grande stratégie politique et, sur des dossiers isolés, ne frappe pas par ses succès. Par exemple au Venezuela, où l’UE a vainement tenté d’influer sur le pays après la réélection frauduleuse du président Maduro en 2018, au point que plusieurs États membres sont allés jusqu’à reconnaître un opposant (Juan Gaido) comme président légitime, sans empêcher Maduro de se maintenir au pouvoir.
En réalité, l’UE apparaît très largement condamnée à inscrire son action dans le creux de l’action américaine, renforçant les relations économiques et commerciales avec des pays amis tels que l’Inde et les pays du Sud ayant de bonnes relations avec les pays occidentaux.
Des obstacles difficiles à surmonter
Deux obstacles fondamentaux pèsent en outre sur l’affirmation géopolitique de l’Union. D’une part, les États membres peuvent facilement se diviser et se paralyser. Face au conflit israélo-palestinien, la diversité des positions (allant de l’Irlande, s’identifiant à la Palestine, à la République tchèque, s’identifiant à Israël) empêche une réaction forte, notamment lorsqu’il s’agit d’exercer des pressions sur la partie qui est en position de force sur le terrain (Israël). Et si l’UE est théoriquement représentée dans le « quartet » chargé des négociations sur le conflit (États-Unis, Russie, UE, ONU), elle ne pèse en réalité pas grand-chose et ce format a surtout pour effet d’empêcher les initiatives qui pourraient émaner des grands États membres. On notera, comme contre-exemple, l’action européenne dans la négociation nucléaire iranienne, où l’action des États membres s’est combinée efficacement avec l’action du Haut Représentant jusqu’à l’adoption d’un accord historique en 2015, malheureusement dénoncé par les États-Unis de Donald Trump.
Une solution pourrait être de voter à la majorité qualifiée sur les questions de politique étrangère, comme le prônent les Allemands et d’autres. Une telle modification serait-elle susceptible de donner à l’UE la discipline et la force permettant d’affirmer un rôle politique propre à la mesure de son poids démographique et économique ? Cela conduirait en tout cas à dessaisir les États membres d’une partie essentielle de leur souveraineté – le contrôle de leurs positions de politique étrangère – et à la confier à des institutions européennes dont la légitimité est encore fragile (le Brexit en témoigne). Cela ne va guère de soi dans un contexte où les partis nationalistes pèsent de plus en plus sur les échiquiers politiques.
Il faut se demander d’ailleurs si cette procédure de vote à la majorité, au lieu de favoriser des positions fortes et autonomes, n’accélérerait pas encore des positions de suivisme par rapport à Washington. Force est de constater qu’aujourd’hui c’est plutôt quand les grands États membres se mobilisent de concert (l’action de la France, de l’Allemagne et du Royaume-Uni dans le dossier iranien, l’action franco-allemande dans la médiation entre la Russie et l’Ukraine) que l’Europe affirme un véritable rôle. Et si une sortie de la guerre en Ukraine devait se négocier entre Washington, Moscou et Pékin, il est probable que l’Europe pèserait plus par la voix de ses grands États (y compris le Royaume-Uni) que par celle du Haut Représentant.
Un second obstacle est l’absence de défense européenne commune, puisque l’Union européenne a délégué cette fonction à l’OTAN, comme le stipulent les traités eux-mêmes (article 42-7 du traité sur l’Union européenne) et tous les documents stratégiques européens (à commencer par le dernier en date, la boussole stratégique de 2022). Beaucoup de raisons expliquent que les Européens rechignent à s’émanciper de la tutelle stratégique des États-Unis, mais il est certain que cette dépendance ne peut qu’affaiblir la position européenne face à Washington.
Que sera la politique étrangère de l’UE après les élections européennes de 2024 ? Une partie de la réponse dépendra du choix des personnalités qui la conduiront, et de leur capacité à travailler ensemble et avec les États membres. Une autre partie sera affaire de stratégie, de volonté et de décisions pour que l’Europe, dans le jeu multipolaire qui se met en place au niveau mondial, soit à même de renforcer son autonomie et de trouver son rôle pour défendre ses intérêts et ses valeurs à sa façon, sans subir des choix faits ailleurs.