Quelle architecture décisionnelle pour une fiscalité énergétique efficace ?

22 juillet 2015 Ségolène Royal assiste à la signature de 100 conventions « Territoire à énergie positive pour la croissance verte ». France Ecologie Energie/Flickr

Parmi les nombreuses questions que soulève la transition énergétique, l’une porte sur l’articulation des niveaux de décision institutionnels en matière de choix énergétiques. A l’ENS Cachan, les chercheurs du CES (Centre d’Économie de la Sorbonne) et le Conseil français de l’Énergie (CFE) initient un programme de recherche commun pour adapter les outils de la théorie du fédéralisme fiscal au champ des ressources énergétiques.

La question des niveaux de décision

En France, la politique énergétique relève a minima de trois niveaux de décision distincts : l’Union européenne, l’État et les collectivités locales. En 2009, l’Europe a introduit dans le traité de Lisbonne un volet énergétique qui définit ses grandes orientations et met l’accent sur la sécurité d’approvisionnement en énergie des citoyens européens. Les États membres demeurent souverains en matière de ressources énergétiques et de moyens pour atteindre les objectifs fixés par l’Europe, notamment réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2020 et augmenter à hauteur de 20 % la part des énergies renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie. En pratique, l’évolution actuelle du mix énergétique tend progressivement à passer d’un modèle centralisé de production de l’énergie (centrales nucléaires qui approvisionnent tout le territoire) à un modèle fondé sur des unités de production de petite taille, implantées à proximité des lieux de consommation. Dans ce contexte, le rôle des Régions, voire de communes, devient un élément clé des politiques énergétiques hexagonales.

Fiscalite energetique. Author provided

Cette question des différentes échelles de décision au regard de la mise en place des politiques fiscales énergétiques va de pair avec celle de l’efficacité économique, comme l’a démontré la théorie du fédéralisme fiscal en matière de fiscalité du travail et du capital. Rappelons que la théorie du fédéralisme fiscal a pour objet d’étude le partage des compétences et des ressources budgétaires entre niveaux de pouvoir dans un État fédéral. Ses domaines d’application se trouvent autour des thématiques suivantes : répartition optimale des pouvoirs et des moyens financiers, coordination des activités entre les différents gouvernements d’un État fédéral, décentralisation de la production de biens publics, externalités interrégionales,…

Le programme de recherche lancé à l’ENS Cachan propose d’adapter les outils et instruments de la théorie du fédéralisme fiscal à la question des ressources énergétiques. Les mécanismes de concurrence fiscale et les mécanismes redistributifs entre régions hétérogènes seront particulièrement intéressants à développer.

Pourquoi un fédéralisme énergétique ?

Nous définirons le fédéralisme énergétique comme l’étude des conséquences normatives et positives de l’empilement d’autorités décisionnelles d’échelons différents – supra national, national et régional – en matière de politique énergétique. Il s’agit de déduire les avantages/inconvénients d’une centralisation ou non des interventions publiques en matière énergétique.

Une autorité publique centralisée est en mesure d’internaliser les effets externes économiques (par exemple la pollution) de sa politique tout en maintenant une cohérence et l’uniformité de la réglementation énergétique. Une gestion centralisée évite également les mécanismes de « course au moins-disant » (race to the bottom) et de concurrence entre les entités décentralisées qui peuvent mener à une sous/sur production des produits énergétiques.

Inversement, une organisation décentralisée est plus agile pour soutenir une dynamique d’innovation et de R&D. Elle induit en outre une « course au sommet » (race to the top) qui peut favoriser la diffusion des innovations par le seul jeu de la concurrence entre juridictions. A ces atouts s’ajoutent une plus grande flexibilité dans les processus de décision et une meilleure adaptabilité aux besoins locaux.

On le voit, les bénéfices ou désavantages de telle ou telle organisation dépendent à la fois de l’interdépendance entre les différents niveaux d’autorité, mais aussi de l’interdépendance entre les autorités d’un même échelon.

Un programme d’aide à la décision

L’enjeu du fédéralisme est de retenir la bonne articulation entre les différents échelons dans le processus de décision et la mise en place de celle-ci. Ce partage permet une réduction des risques, de même qu’un développement des processus d’apprentissage et des mécanismes de coopération.

Dans un tel cadre, l’objectif de ce programme de recherche est d’utiliser la théorie du fédéralisme pour analyser, plus particulièrement :

  • la superposition des échelons fiscaux sur les produits énergétiques,
  • les mécanismes de concurrence fiscale,
  • le besoin de mécanismes redistributifs pour assurer l’approvisionnement en énergie sur l’ensemble d’un territoire inégalement doté en ressources naturelles, et dans lequel les demandes en énergie sont inégales en fonction des régions.

Alors que l’État s’est dans une période récente montré hésitant quant à l’application de la contribution énergie climat, mais que, sur le plan de la transition énergétique, la COP21 a été l’occasion de montrer les avancées françaises en matière de territoires à énergie positive, l’échelon d’action constitue un élément clé pour les politiques dans ce domaine. L’apport de la recherche en sciences économique, notamment grâce aux apports de la théorie du fédéralisme fiscal, devrait constituer une contribution utile à la prise de décision.