La Chine de Xi Jinping se présente sur la scène internationale comme un modèle de modernisation alternatif à celui du monde occidental. Pourtant, une grande partie de sa bureaucratie se forme depuis le début du siècle à l’aide de méthodes d’inspiration américaine. Dans « Les Mandarins 2.0. Une bureaucratie chinoise formée à l’américaine », publié le 20 août 2020 aux Presses de Sciences Po, Alessia Lo Porto-Lefébure se penche sur le cas du master en administration publique, programme promu par la Harvard Kennedy School, arrivé en Chine avec le nouveau siècle. Elle nous donne à voir comment la classe dirigeante négocie au quotidien la modernisation économique du pays et le maintien d’un régime autoritaire. Extraits de l’ouvrage.
Entre 1999 et 2010, à une époque de profondes réformes du système universitaire et de l’administration, se met en place en République populaire de Chine un nouveau type de formation universitaire au management public, le MPA (Master in Public Administration). Ce master peut sembler au premier abord une création étonnante du fait de son inspiration étrangère dans un domaine où l’incompatibilité entre les institutions et les systèmes politiques chinois et américain paraît la plus prononcée.
J’ai voulu, au fil de cet essai, retracer la trajectoire de ce projet éducatif, décrivant ainsi un cas précis, délimité dans le temps et dans l’espace. L’intérêt de l’histoire spécifique du MPA est de montrer l’une des facettes de la conduite du changement institutionnel en Chine aujourd’hui. L’incursion à l’échelle « micro » dans trois universités (deux à Pékin et une à Shanghai) éclaire deux transformations en cours dans ce pays : celle de l’enseignement supérieur et celle de la bureaucratie.
J’ai ouvert cet essai par un certain scepticisme quant aux possibilités de transfert d’un modèle éducatif et d’une culture administrative entre systèmes et contextes aussi distincts l’un de l’autre que ceux des États-Unis et de Chine. L’essor rapide de la version chinoise du MPA indique pourtant que la greffe a réussi. Comme toutes les adaptations d’espèces lors d’une transformation d’écosystème, une mutation a eu lieu. Tel un organisme génétiquement modifié, le MPA d’inspiration américaine est devenu résistant et capable de s’adapter au contexte local en subissant une transformation dont rend compte cet ouvrage.
« Modernité non capitaliste »
L’histoire du MPA nous aide à comprendre deux problématiques plus larges. La première est celle de la circulation transnationale des modèles éducatifs : par quels ressorts et mécanismes l’enseignement supérieur permet-il la diffusion d’idées d’un système de valeurs à un autre ? La deuxième est celle de la maîtrise de la transformation de l’État : comment se gère le changement au sein d’un système politique fondé sur le contrôle de l’État par un Parti communiste qui gouverne sans alternance ni séparation des pouvoirs ? Ce qui se passe en Chine aujourd’hui est difficile à interpréter à l’aune des paradigmes connus dans les démocraties occidentales.
Les modèles et trajectoires de développement historiquement testés au cours du XXe siècle associaient l’économie de marché à la mise en place de formes de démocratie libérale. Les totalitarismes du XXe siècle ont été considérés comme des mouvements antimodernes, dans la mesure où, comme le rappelle l’historien et philosophe Marcel Gauchet, ils ont conduit à la négation de l’autonomie des individus en leur imposant des formes de soumission, qu’il s’agisse d’idéologies ou de « religions séculières ». Penser la modernité en dehors du cadre de la démocratie libérale a été jusque-là difficile. Pourtant, la Chine de l’après-1978 semble engagée dans la voie de l’expérimentation politique, lui permettant de concilier modernité et maintien d’un régime non démocratique.
Prenant appui sur le cas de la Chine, le philosophe Alain Badiou a tenté de formuler l’hypothèse d’une « modernité non capitaliste », tandis que le PCC préfère parler d’un socialisme « aux caractéristiques » ou « aux couleurs » chinoises, combinant des éléments pluralistes (les élections au niveau municipal et intra-Parti, la garantie de quelques droits et libertés fondamentales, et des formes embryonnaires d’État de droit) avec le système de l’État-Parti, caractérisé par un parti unique et par la coercition et la surveillance propres aux régimes autoritaires. (Parmi les intellectuels chinois qui tentent de théoriser l’exceptionnalisme chinois en matière de démocratie, rappelons Jiang Qing (Académie Yangming), He Zhengke (université de Pékin), Cui Zhijuan (université Tsinghua), Pan Wei (université de Pékin). Leurs positions sont présentées et discutées par Emilie Frenkiel dans Parler politique en Chine).
La persistance du contrôle du Parti engendre une économie socialiste de marché chinoise qui ne ressemble pas aux typologies de capitalisme connues, y compris en Asie. Les élites économiques, administratives et politiques coïncident, et créent des institutions qui ressemblent aux nôtres avec pourtant des mécanismes de gouvernance qui fonctionnent différemment. Plusieurs secteurs économiques et scientifiques ont été ouverts à la concurrence mondiale, mais avec le soutien financier appuyé de l’État. Un véritable marché du travail prend forme, toutefois les nominations des hauts responsables des grands groupes industriels et financiers suivent toujours le système de nomenclature propre aux régimes communistes.
La Chine post-maoïste est hybride également dans le domaine politique où le Parti, en alternant phases de fermeture et d’ouverture, tente de redéfinir et de réinventer la notion de démocratie, pour expérimenter des élections certes, mais dans un périmètre bien défini et étroit. La Chine a bien une Constitution, dont la force juridique n’est pas au-dessus des lois, tout comme elle affirme avoir une rule of law, qui ne correspond pas pour autant à la définition d’un État de droit, essentiellement du fait de l’absence de séparation des pouvoirs. Le Parti lui-même est au-dessus des lois.
De nombreux Chinois considèrent que leur régime constitue une forme de démocratie. Il existe une société civile, ainsi qu’une opinion publique, à côté de puissants systèmes de contrôle, de répression et d’atteinte à la liberté d’expression individuelle. Les réformes indiquent que le Parti a l’intention d’adopter certaines institutions des démocraties occidentales, tout en opérant un choix parmi celles-ci. Ainsi sont acceptées la compétition internationale, la sélection par la compétence, l’autonomie de gestion des établissements d’enseignement supérieur – autant de domaines qui sont cruciaux pour l’innovation et la montée en gamme scientifique et technologique. Sont exclus en revanche les contre-pouvoirs, la démocratie électorale, la presse indépendante et la liberté syndicale. Comme si le gouvernement chinois voulait exercer un droit d’inventaire parmi les expériences des autres pays, trouver des raccourcis et sauter des étapes en tirant des enseignements des échecs des autres. Le Parti trie, imite, innove et réforme.
Le maître mot est « modernisation », un concept qui rassemble et fédère opinions publiques nationales aussi bien qu’internationales : le terme prend une signification variable selon les circonstances, pour être associé à la transition démocratique, à l’efficacité, à la transparence et à la bonne gouvernance, ou bien au contraire au service de la recherche d’une voie singulière, associant compétitivité économique et scientifique, puissance internationale et stabilité politique, tout en restant dans le cadre du parti unique. Le contexte géopolitique de compétition mondiale dans lequel le gouvernement conduit le miracle économique chinois donne lieu à une inévitable tension entre volonté d’innovation et impératif de stabilité politique.
L’État-Parti cherche à combiner contrôle interne et puissance externe, en réformant autant que nécessaire pour accroître la compétitivité de ses industries, notamment par le capital humain. Le MPA contribue à une telle course au rattrapage de compétences. En tant que dispositif de formation de la bureaucratie importé dans l’université chinoise sans articulation avec les dispositifs antérieurs, il se situe précisément au cœur de ce processus de modernisation et de la tension qui lui est sous-jacente. Cet essai traite finalement de la question essentielle de l’éthos, c’est-à-dire des valeurs qui orientent les choix personnels et professionnels des nouvelles générations de bureaucrates en Chine.
Contribuer au consensus
Par l’action du MPA, une rencontre féconde a lieu entre l’enseignement des politiques publiques, inspiré de théories étrangères et confié à des enseignants formés hors de Chine, et l’univers des pratiques administratives dans lequel évoluent les élèves chinois.
Ce déplacement de lignes accélère l’adoption de pédagogies, méthodes de travail et formes de gouvernance jusque-là inconnues de l’environnement de réception, dont les effets se ressentent dans les universités et jusqu’aux lieux de travail des élèves. Une nouvelle culture administrative est en construction.
Les réflexions des élèves de MPA, souvent distanciées et désenchantées vis-à-vis de l’idéologie communiste, sont aussi, de façon cohérente les unes avec les autres, en grande résonance avec ce qui peut être appelé le « projet officiel » du gouvernement de l’époque (1998-2008). Le discours de nécessaire modernisation du pays par le développement économique suscite l’adhésion de la quasi-totalité des élèves et enseignants des MPA. Nous pourrions ainsi relire l’histoire du MPA comme celle de la recherche par l’État-Parti d’un relais supplémentaire pour consolider la légitimation sociale de ses politiques.
L’université et les formations d’inspiration occidentale comme le MPA contribuent au consensus autour du discours modernisateur. Quand le gouvernement autorise les établissements d’enseignement supérieur à offrir un diplôme de facture étrangère au nom d’un impératif de professionnalisation et de modernisation de son administration, il provoque l’adhésion de plusieurs publics : les citoyens administrés, la communauté universitaire et les fonctionnaires.
En amenant les cadres du secteur public sur le terrain de la professionnalisation – au sens de technicité neutre et moderne parce que conforme aux standards mondiaux – l’État-Parti introduit un nouveau type de contrôle. Celui-ci n’est plus fondé sur la censure, la coercition ou la transmission d’une idéologie. En choisissant de développer leurs compétences professionnelles et, partant, le perfectionnement scientifique de l’administration, les élèves de MPA acceptent volontairement la relation État-société telle que le Parti la propose aujourd’hui, devenant ainsi des relais de légitimation (Luigi Tomba, « “A Harmonious Society” : Changing Governance Patterns in Urban China », communication non publiée, présentée à l’occasion de la Fourth International Convention of Asia Scholars (ICAS 4), août 2005, Shanghai).
Rôle d’éclaireurs
La formation en MPA, puis l’application des bonnes pratiques apprises, font de ces jeunes diplômés des citoyens vertueux qui incarnent l’adhésion au Parti, mais pour des raisons qui n’ont rien à voir avec l’alignement sur l’idéologie communiste. La méthode du cas renforce l’adhésion au discours modernisateur en ce sens qu’elle introduit l’idée que les politiques publiques ne sont pas liées à des idéologies, mais se rapportent à des questions économiques et techniques. Si l’on peut étudier un cas chinois à Cambridge et un cas américain à Pékin en faisant abstraction de la nature du régime, alors tous les régimes se valent. Il suffit d’avoir su embrasser la modernité, en adaptant successivement les principes de développement économique, puis les techniques de formation des démocraties occidentales.
Être moderne équivaut à être démocratique, ou plutôt dispense de l’être. Sans pouvoir déceler chez les élèves de MPA la volonté prononcée de contribuer à une transition vers un régime démocratique « à l’occidentale », on peut néanmoins affirmer que cette formation contribue à forger une vision et des valeurs communes.
Grâce au MPA, ces acteurs s’identifient dans un rôle d’éclaireurs, presque une avant-garde, à même de maîtriser anciens et nouveaux codes, de naviguer et de se développer professionnellement dans un système où subsiste une logique de méritocratie fondée sur la loyauté politique. Ils se préparent à anticiper une probable transformation des règles du jeu vers un système davantage fondé sur le savoir et les compétences professionnelles.
Une administration réellement plus moderne peut donc avoir intérêt à court terme à assurer la stabilité du système dont elle est bénéficiaire. Ceci n’exclut pas, lorsque les contraintes externes auront changé, qu’elle dispose de tous les instruments, dont le capital humain fait partie, pour s’adapter aisément à un nouveau régime. Les connaissances et compétences sont bien acquises, mais elles sont « en puissance » du point de vue de leur exercice. Les agents de l’État formés dans les MPA chinois veulent jouer sur tous les fronts, maximiser leurs chances d’ascension sociale, quelle que soit la direction prise par le pays. Ils sont prêts à suivre les opportunités là où elles se présenteront.
Si, à l’avenir, une dynamique modernisatrice prévaut – érigeant le mérite et la compétence en valeurs suprêmes pour la promotion dans les administrations et le Parti –, le MPA aura donné à ces professionnels les références et la crédibilité nécessaires pour embrasser le nouvel environnement. Si, au contraire, une dynamique conservatrice s’impose – celle qui préserve et perpétue des comportements et des pratiques du passé pour que le changement se construise non pas en opposition, mais en s’appuyant sur les ressources internes au système –, le MPA ne fera pas obstacle à ce que ces individus se maintiennent et progressent dans un système qu’ils n’ont jamais contesté.
Forts de leurs compétences élargies et d’une perspective nouvelle sur la gouvernance, les Chinois diplômés du MPA incarnent en définitive un paradoxe : ils sont à la fois agents de stabilité et de continuité, et acteurs en puissance du changement.