Brexit et agences européennes : pourquoi l’EMA va à Amsterdam et l’EBE à Paris

La procédure de désignation retenue par le Conseil européen a pu avoir une influence décisive sur le résultat du vote. Alexandros Michailidisr / Shutterstock

À la suite d’un référendum le 23 juin 2016, les Britanniques ont choisi à une majorité de 51,89 % (avec un taux de participation de 72,21 %) de quitter l’Union européenne (UE). Cela a mécaniquement conduit le gouvernement du Royaume-Uni à mettre en œuvre l’article 50 du Traité sur l’UE et à notifier au Conseil européen le 29 mars 2017 la décision du Londres de quitter les Vingt-Huit : ce que l’on appelle depuis le « Brexit ». Il s’agit là d’un évènement historique sans précédent, aux conséquences incertaines, tant pour le Royaume-Uni que pour les 27 autres pays de l’UE.

Les problèmes à résoudre sont gigantesques et d’autant plus délicats que les positions défendues par les différentes parties prenantes au sein du Royaume-Uni sont très hétérogènes. Le rapport d’information du Sénat du 10 octobre 2019 réalisé par les sénateurs Jean Bizet et Christian Cambon au nom du « Groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et sur la refondation de l’Union européenne » offre une belle analyse de la situation, de ses risques, ainsi que des évolutions possibles.

Parmi les très nombreuses questions liées au changement de statut du Royaume-Uni, qui passera du statut d’État membre à celui d’État tiers, figure celle du devenir des agences européennes implantées outre-Manche. Il n’est en effet pas possible de laisser des agences européennes sur le territoire d’un État tiers. Concrètement, en l’espèce, il s’agissait de savoir où allaient être réimplantées sur le territoire européen l’Agence européenne des médicaments (EMA) et l’Autorité bancaire européenne (EBA).

L’objet de cette note est d’expliquer la manière dont ce problème a été résolu en mettant en évidence le fait qu’il s’agissait de résoudre ce que les économistes appellent un problème de choix social, c’est-à-dire un problème consistant à regrouper les choix ou classements d’au moins deux individus (personnes physiques, juges, entreprises, associations, partis politiques, ou États) pour en faire un classement ou un choix collectif.

Le choix crucial de la procédure

Face au retrait du Royaume-Uni de l’UE, les autres États membres ont dû choisir une méthode pour relocaliser ces deux agences européennes. Reprenant la tripartition proposée en 1944 par l’économiste américain Frank Knight en matière de choix sociaux, ils devaient donc choisir entre : l’autorité, la coutume et le consensus. La première solution envisageable, l’autorité, aurait consisté à ce qu’un (ou plusieurs) État(s) membre(s) ait (aient) suffisamment de pouvoir au sein du Conseil européen pour imposer aux autres membres deux localisations, puisqu’il avait été convenu que les deux agences ne pourraient être relocalisées dans un même pays. À l’évidence une telle option était à la fois juridiquement et démocratiquement impossible.

La deuxième solution envisageable, la coutume, était elle aussi impossible, pour les mêmes raisons, mais également car il n’y a jamais eu auparavant de sortie d’un État de l’UE. Il ne restait donc que la troisième solution : le consensus.

L’ancien siège de l’EMA, à Londres. Lubo Ivanko/Shutterstock
Le nouveau siège de l’EMA, à Amsterdam. Aerovista Luchtfotografie/Shutterstock

Depuis les travaux de Kenneth Arrow, les économistes conviennent que la solution du consensus comprend elle-même deux possibilités : le marché et le vote. La solution du marché aurait par exemple consisté à mettre aux enchères entre les pays membres la nouvelle localisation de ces agences. Ainsi chaque pays intéressé (voir même chaque ville intéressée) par recevoir une agence aurait proposé une somme d’argent et les gagnants auraient payé cette somme pour, par exemple, alimenter le budget européen. Il existe là encore de très nombreuses manières d’organiser concrètement des enchères et la théorie économique propose une analyse fine de ces questions. Mais le Conseil européen a choisi de ne pas retenir cette option et de procéder à un vote.

À notre connaissance les éléments qui ont conduit le Conseil européen à ce choix social d’une procédure de vote parmi les procédures que nous venons de rappeler n’ont pas été rendus publics.

Arrivé à l’idée que la relocalisation des agences européennes devait se faire grâce à un vote, le problème était posé mais non résolu. En effet, la théorie du choix social a démontré que le choix d’un système de vote n’était pas nécessairement neutre quant au résultat du vote. Autrement dit, la théorie du choix social a démontré qu’en prenant les mêmes classements (c’est-à-dire les mêmes préférences dans le jargon des économistes), le choix d’une procédure de vote peut influer sur l’identité du gagnant du vote. Se pose donc à nouveau un problème de choix social, lequel concerne cette fois-ci le choix entre les différents systèmes de vote existants. Là encore, à notre connaissance, il n’est pas possible de savoir comment fut choisi le système de vote appliqué que nous allons maintenant présenter.

Trois tours de vote

La procédure retenue par le Conseil européen a les huit caractéristiques suivantes :

  • il y a 27 votants (l’ensemble des États membres de l’UE à l’exception du Royaume-Uni),

  • il n’y a pas de procuration possible,

  • il n’y a pas de quorum,

  • le vote blanc et le vote nul sont possibles,

  • chaque votant dispose de 6 points à répartir sur ceux qu’il estime être les 3 meilleurs candidats (3 points pour le premier, 2 points pour le deuxième, et 1 point pour le troisième) (tous les autres candidats recevant 0 points),

  • il y a au minimum 1 tour et au maximum 3 tours pour choisir le gagnant,

  • un vote est effectué pour chaque agence,

  • les candidats pour recevoir une agence correspondent aux villes qui en ont fait la demande (il y a eu 19 villes candidates pour recevoir l’Agence européenne des médicaments et 8 villes candidates pour recevoir l’Autorité bancaire européenne).

Les villes candidates à l’accueil des agences de l’UE établies au Royaume-Uni. Europa.eu

Les tours de vote furent organisés de la manière suivante :

  • Premier tour : il y a un gagnant si et seulement si une ville obtient 14 fois la première place (cela correspond à la majorité absolue sur 27 votants). En l’absence de gagnant on passe à un deuxième tour.

  • Deuxième tour : ne sont qualifiées au deuxième tour que les trois villes qui ont obtenu au premier tour le plus de points (ce qui correspond à ce que les économistes considèrent être une version particulière des règles d’élimination à scores). En cas d’ex aequo il peut y avoir plus de trois villes qualifiées pour le deuxième tour. Pour ce deuxième tour, chacun des 27 votants choisi un gagnant et si une ville est placée 14 fois gagnante alors la procédure s’arrête et elle est déclarée gagnante. Sinon, on passe au troisième et dernier tour.

  • Troisième tour : ne sont qualifiées au troisième tour que les deux villes ayant obtenu au deuxième tour le plus de points). En cas d’ex aequo il peut y avoir trois villes. Pour ce dernier tour, chacun des 27 votants donne 1 point à son favori et la ville gagnante est celle qui obtient le plus de points. En cas d’égalité entre des villes, le président effectue un tirage au sort.

Comme on peut le voir, chacun des éléments précédents mérite réflexion et n’est ni naturel, ni incontestable. Parmi les caractéristiques qu’il est possible de relever, on peut noter que pour le premier tour il n’est pas tenu compte des écarts relatifs des différentes villes. En effet on peut imaginer un cas où les 27 votants ont les préférences suivantes : 14 pays classent la ville A en premier et la ville B en seconde position et 13 pays classent la ville B en première position et la ville A en dernière position. Dans la procédure retenue, c’est la ville A qui est gagnante malgré le fait que tous les votants classent la ville B soit en première position, soit en deuxième position, alors que 13 votants classent la ville A en dernière position.

Au bilan, c’est Paris qui gagna le vote pour accueillir l’Autorité bancaire européenne et Amsterdam qui gagna le vote pour accueillir l’Agence européenne des médicaments. Un bel exemple supplémentaire de choix social dont il sera intéressant d’analyser la sensibilité des résultats à la procédure de vote choisie.

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