Alors que Varsovie apparaissait depuis un an et demi comme l’un des soutiens les plus déterminés de l’Ukraine face à l’attaque russe, le premier ministre polonais Mateusz Morawiecki a annoncé le 20 septembre 2023 que son pays ne livrerait plus de nouveaux armements à Kiev.
Comment interpréter cette décision, à première vue surprenante, qui est intervenue dans un contexte de crise diplomatique entre les deux pays au sujet de l’exportation des produits agricoles ukrainiens, et surtout moins d’un mois avant les élections législatives polonaises du 15 octobre ?
Les grains de la discorde
En mai 2022, trois mois après le lancement de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, l’UE levait ses droits de douane sur les produits agricoles ukrainiens et organisait des « corridors de solidarité » pour permettre leur exportation, devenue impossible via les ports de la mer Noire du fait du blocage mis en place par la Russie.
Mais l’afflux de céréales ukrainiennes, couplé aux difficultés logistiques d’expédition depuis les pays de transit, a formé des goulots d’étranglement provoquant une baisse des prix des céréales vendues par ces pays, ce dont pâtissent les agriculteurs locaux.
Dès le début 2023, les agriculteurs polonais ont protesté contre l’arrivée des céréales ukrainiennes, aux prix plus compétitifs car non soumises aux normes européennes. Les manifestations organisées en Pologne et devant le siège de la Commission européenne à Bruxelles, les grèves, les défilés de tracteurs et blocages des points de passage à la frontière polono-ukrainienne ont entraîné la démission du ministre de l’Agriculture et du Développement rural polonais Henryk Kowalczyk en avril 2023.
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Face aux difficultés rencontrées par les agriculteurs des pays de transit, la Commission européenne a introduit en mai une interdiction de commercialisation du blé, maïs, colza et tournesol ukrainiens en Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie et Slovaquie. Cependant, alors que cette suspension devait prendre fin le 15 septembre, la Pologne, la Hongrie et la Slovaquie ont pris la décision unilatérale d’outrepasser les règles européennes et de la prolonger.
L’Ukraine a réagi en déposant une plainte contre les trois pays auprès de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), au motif que ces interdictions contreviennent aux dispositions de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 et de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture de 1995.
La fin des livraisons
La difficile entente agraire entre la Pologne et l’Ukraine s’est transformée au cours de l’été en crise diplomatique. Les déclarations des dirigeants des deux pays ont provoqué une montée des tensions, trahissant par là même des relations empreintes d’émotions.
Le point culminant de ces tensions fut l’annonce par Mateusz Morawiecki de la suspension des livraisons de nouveaux armements à l’Ukraine le 20 septembre, au motif que la Pologne souhaite désormais se concentrer sur la modernisation de ses propres capacités de défense.
Cette décision faisait à la fois suite à la plainte déposée par l’Ukraine auprès de l’OMC le 18 septembre, et au discours de Volodymyr Zelensky devant l’Assemblée générale des Nations unies à propos de la crise céréalière. Il déclara alors que « certains pays feignent la solidarité » et « soutiennent indirectement la Russie ». La Pologne n’a pas été nommément citée ; mais le ministère polonais des Affaires étrangères a immédiatement convoqué l’ambassadeur ukrainien et fait savoir que « cette thèse est fausse et, de plus, particulièrement injuste en ce qui concerne notre pays, qui soutient l’Ukraine depuis les premiers jours de la guerre ».
Cet été, les tensions se sont exacerbées. En juillet, la décision de la Russie de ne pas prolonger l’accord céréalier en mer Noire a accru la pression sur les voies de transport fluviales et terrestres. Dans ce contexte, Marcin Przydacz, le conseiller à la politique internationale du président polonais, a évoqué la possibilité pour la Pologne de prolonger l’interdiction de commercialiser les céréales ukrainiennes sur le sol national en dépit des règles communautaires :
« Aujourd’hui, le plus important est de défendre les intérêts des agriculteurs polonais. […] En ce qui concerne l’Ukraine, elle a reçu un très grand soutien de la part de la Pologne. Je pense qu’il serait bon que l’Ukraine commence à apprécier le rôle que la Pologne a joué pour l’Ukraine ces derniers mois et ces dernières années. »
L’ambassadeur polonais en Ukraine fut convoqué dès le lendemain, le 1er août, jour de commémoration en Pologne de l’insurrection de Varsovie. Cette maladresse diplomatique a été mal reçue par les dirigeants polonais. Morawiecki a notamment souligné qu’il s’agissait d’une erreur, d’autant que l’ambassadeur polonais avait été le seul à rester à Kiev le jour de l’invasion russe. Face à cette escalade, Volodymyr Zelensky a réagi le jour même : « Nous ne laisserons aucune affaire politique gâcher les relations entre les peuples polonais et ukrainien, et les émotions doivent absolument s’apaiser. »
Les deux pays se sont mutuellement accusés de se laisser emporter par les émotions. Par exemple, à la suite de la convocation de l’ambassadeur ukrainien à Varsovie en septembre, le porte-parole du ministère ukrainien des Affaires étrangères Oleg Nikolenko a appelé « nos amis polonais à mettre leurs émotions de côté ». De son côté, le ministre polonais de l’Agriculture et du Développement rural Robert Telus a indiqué, parlant de la plainte déposée par Kiev auprès de l’OMC, que « cette rancœur n’est pas nécessaire. Il faut calmer les émotions ».
Cependant, dans le contexte polono-ukrainien, ces réactions émotionnelles illustrent la fragilité des relations entre les deux pays – des relations sur lesquelles continue de planer l’ombre de dissensions plus anciennes.
L’ombre des contentieux historiques
Parties de la République des Deux Nations (1569-1795) dominée par le royaume de Pologne, puis États voisins à partir de 1918, l’Ukraine et la Pologne partagent une histoire commune douloureuse. Depuis la chute de l’URSS et l’indépendance ukrainienne au début des années 1990, les deux pays n’ont pas su mener une véritable politique de réconciliation.
La décennie 2010 a vu les tensions s’exacerber en raison de politiques historiques antagonistes. Côté ukrainien, avec la réhabilitation de figures comme Stepan Bandera et Roman Choukhevytch, chefs de file de l’Organisation des nationalistes ukrainiens (OUN-B) et de l’Armée insurrectionnelle ukrainienne (UPA) pendant la Seconde Guerre mondiale ; côté polonais, avec la reconnaissance du terme de « génocide » pour qualifier les massacres de milliers de civils polonais de Volhynie et de Galicie orientale en 1943 par ces mêmes groupes de nationalistes ukrainiens, et la commémoration des victimes particulièrement mise en avant par le parti nationaliste Droit et Justice (PiS) au pouvoir.
La défense de chacune de ces conceptions de l’histoire a entraîné le blocage des travaux d’exhumation des victimes des massacres de Volhynie par les associations polonaises en Ukraine. Et la Pologne a criminalisé la négation « des massacres commis par les nationalistes ukrainiens et les membres de formations ukrainiennes collaboratrices du Troisième Reich » en 2018.
La guerre semblait avoir rapproché les deux pays sur le plan mémoriel. L’un des moments les plus symboliques fut la commémoration conjointe par les présidents Andrzej Duda et Volodymyr Zelensky des 80 ans des massacres de Volhynie, le 9 juillet 2023.
Cependant, la fébrilité des réactions des dirigeants polonais et ukrainiens lorsque les intérêts de leurs pays respectifs divergent interroge sur la solidité de l’alliance polono-ukrainienne.
Des intérêts bien compris
Nous l’avons dit : dès le début de la guerre, la Pologne a été, malgré ces dissensions, l’un des premiers soutiens de l’Ukraine sur les plans diplomatique, humanitaire, financier et militaire. Au cours des trois premiers mois, 3,5 millions d’Ukrainiens sont passés par la frontière polono-ukrainienne. Un an et demi après le début du conflit, 1,2 million de réfugiés vivent toujours en Pologne, qui a récemment prolongé leur droit de séjour et continue de leur garantir un accès aux prestations sociales équivalent à celui de ses propres citoyens.
Sur le plan géopolitique, l’attaque de l’Ukraine par la Russie a révélé les liens stratégiques qui lient la Pologne et l’Ukraine depuis le début des années 1990. Libérée des obligations du Pacte de Varsovie, la Pologne a alors fondé sa politique extérieure sur la doctrine ULB (Ukraine, Lituanie, Biélorussie), développée dans la revue parisienne Kultura par les intellectuels exilés Jerzy Giedroyc et Juliusz Mieroszewski dans les années 1970. Cette doctrine ULB entendait soutenir les mouvements indépendantistes baltes, biélorusses et ukrainiens afin d’obliger la Russie (mais aussi… la Pologne elle-même) à abandonner toute prétention territoriale sur cet espace autrefois parties de leurs empire et royaume. Ainsi, le 2 décembre 1991, la Pologne fut le premier État à reconnaître l’indépendance de l’Ukraine.
Au fil du temps, la pensée de Giedroyc et Mieroszewski a été transformée par les politiques des gouvernements successifs. Il s’agit désormais pour la Pologne de créer une zone tampon entre son territoire et celui de la Russie. En se faisant l’avocate de l’Ukraine au sein des institutions atlantiques et européennes, en soutenant les mouvements pro-européens comme la Révolution orange (2004-2005) et l’Euromaïdan (2013-2014), et en associant l’Ukraine à une série de forums régionaux, la Pologne espérait rattacher sa voisine à l’ensemble occidental et s’assurer définitivement de son alliance. Il est communément admis en Pologne que la sécurité du pays passe par l’indépendance de l’Ukraine, et le vaste soutien apporté par Varsovie à Kiev en février 2022 peut être lu à partir de cette analyse.
L’enjeu des législatives polonaises
Le 15 octobre 2023 se tiendront les élections législatives polonaises, ce qui n’a pas échappé au premier ministre ukrainien Denys Chmygal, qui a accusé le PiS d’instrumentaliser la question des céréales pour des raisons électorales. En effet, en défendant les agriculteurs polonais, le PiS pourrait espérer reprendre quelques voix au parti agrarien Polskie Stronnictwo Ludowe (PSL). Surtout, son intransigeance à l’égard de l’Ukraine affichée ces derniers mois avait peut-être pour objectif de s’attirer une partie de l’électorat du parti Confédération (Konfederacja), qui dénonce l’« ukrainisation » du pays provoquée par l’arrivée massive de réfugiés, venus s’ajouter aux nombreux travailleurs ukrainiens déjà présents en Pologne avant la guerre. Le parti est annoncé troisième dans les sondages.
Le 3 octobre, l’Ukraine et la Pologne ont trouvé un premier accord : le contrôle des céréales ukrainiennes qui transitent par la Lituanie sera désormais effectué sur le sol lituanien et non plus à la frontière polono-ukrainienne. Si la crise diplomatique semble se résorber petit à petit, il n’en demeure pas moins que l’avenir des relations polono-ukrainiennes dépendra des résultats des élections législatives du 15 octobre et, notamment, du score qu’obtiendra Confédération…