Dans les premières semaines de la pandémie, les enquêtes d’opinion conduites en Europe ont montré un regain de confiance dans les autorités gouvernementales, parfois comparé à l’effet de ralliement constaté à la suite de certains événements catalyseurs. Le Royaume-Uni n’a pas fait exception. Dans un premier temps, la performance de Boris Johnson a même été particulièrement impressionnante. Certes, sa cote de popularité était déjà élevée (après les élections générales de décembre et la sortie de l’UE fin janvier) mais le premier ministre a gagné 20 points d’approbation entre le 16 mars et le 11 avril.
Cependant, après un mois d’avril relativement stable, la courbe s’inverse à partir de début mai et, en quelques semaines, la confiance retombe au niveau de décembre, effaçant à la fois la « lune de miel » post-électorale et le ralliement lié à la crise.
Comment expliquer ces évolutions, qui ne sont pas seulement liées à des indices objectifs de gestion de la crise (notamment l’évolution du nombre de morts) ? Une analyse des interventions publiques de Boris Johnson consacrées à la gestion de la crise du Covid-19 depuis la mi-mars 2020 permet d’ouvrir quelques pistes de réflexion.
La nécessité d’une action symbolique en temps de crise
En temps de crise, le rôle du leader est de rassurer, à la fois sur la capacité du gouvernement à prendre la mesure et le contrôle de la situation, mais aussi sur la résilience (et l’existence) du collectif, de la communauté. Pour être efficace, le gouvernement ne peut se contenter d’adopter des mesures techniques (réorganisation des services de santé, commandes de masques et de vaccins, confinement) ; il doit également s’appuyer sur l’univers cognitif, émotionnel et normatif de la population afin d’obtenir son adhésion. C’est d’autant plus vrai en cas de pandémie, puisque le gouvernement cherche alors à obtenir une altération rapide et dramatique des comportements des citoyens. C’est par l’activation de la dimension symbolique de l’action publique qu’il peut y parvenir.
Les symboles (reconnaissables par le public, condensant des significations, combinant cognition et émotion, et jouant sur les représentations des individus) permettent en effet d’articuler l’individuel et le collectif, et donc de mobiliser les sentiments d’appartenance et de solidarité indispensables pour obtenir le consentement de la population à des restrictions majeures de ses libertés et à des changements drastiques de ses comportements.
Le pouvoir évocateur des symboles, leur polysémie et leur ambiguïté contribuent à construire l’impression d’une communauté soudée et résiliente. Cette impression repose largement sur le fait que la population accepte en quelque sorte de croire à l’illusion qui est ainsi créée. Ce consentement à faire « comme si » devient plus fragile à mesure que le choc émotionnel initial s’estompe et que des voix alternatives s’expriment ou deviennent audibles. En effet, si dans un premier temps l’exécutif bénéficie de la dépendance temporaire des autres acteurs en présence (médias et opposition notamment) à l’égard de l’information qu’il propose, cette dépendance ne dure qu’un temps.
Les individus reprennent alors confiance dans leur sens critique. Ils s’interrogent sur les dissonances cognitives qu’ils avaient temporairement mises entre parenthèses et sur la crédibilité des annonces des dirigeants. Cet équilibre est particulièrement intéressant à observer lorsque les changements comportementaux demandés par le gouvernement reposent non sur la contrainte mais sur le consentement à remettre en question l’articulation des intérêts collectifs et individuels et la croyance dans la réciprocité des sacrifices individuels consentis pour le bien commun. Le Royaume-Uni offre un exemple de ce balancement entre action symbolique réussie et désillusions.
Construire l’unité nationale et légitimer l’effort collectif
Dans la plupart des pays, les autorités focalisent l’attention sur la décision politique incarnée par le chef de gouvernement et sur plusieurs arguments de légitimation du pouvoir : la transparence, la science guidant les décisions et l’écoute (responsiveness). Le poids de ces contraintes est illustré par le revirement du gouvernement britannique sur la politique d’immunité de groupe initialement engagée puis finalement abandonnée le 23 mars, ou dans les conférences de presse quotidiennes retransmises en direct à la télévision.
Chaque soir, un représentant du gouvernement occupe le podium central et répond aux questions de la presse et de la population, flanqué de deux conseillers scientifiques. Le premier ministre y apparaît régulièrement (même s’il s’est isolé à partir du 27 mars après avoir été testé positif au Covid-19 ; il a été ensuite hospitalisé du 5 au 12 avril, avec un passage de plusieurs jours en soins intensifs, avant de revenir sur le devant de la scène fin avril). Il communique aussi directement avec la population via le format solennel du prime time (rare en Grande-Bretagne (notamment les 23 mars et 10 mai), mais aussi à travers des clips filmés sur son téléphone personnel durant sa maladie postés sur les réseaux sociaux, sans oublier une intervention au 10 Downing Street lorsqu’il reprend pleinement la direction du gouvernement et les jeudis à 20h pour les applaudissements rituels. Le gouvernement met en scène sa gestion de la crise et sa capacité de contrôle des événements.
Avant de s’intéresser au contenu de ces messages, notons la mobilisation de la symbolique nationale : le premier ministre ne pouvant parler au nom de l’État mais seulement au nom du gouvernement de Sa Majesté, cette dernière a donc été sollicitée. Après avoir annoncé l’altération de son agenda le 19 mars, elle est intervenue à la télévision le 5 avril de manière exceptionnelle. Cette courte allocution réalise un travail symbolique remarquable : elle reprend les codes ordinaires (notamment visuels) de la communication royale, fait allusion aux attributs de la Couronne (Nation, Commonwealth, guide spirituel), mais surtout elle active la mémoire de la Seconde Guerre mondiale en invoquant l’évacuation des enfants durant le Blitz (impliquant alors comme aujourd’hui des séparations douloureuses) et en citant une chanson populaire (« We’ll meet again », rendu célèbre par Vera Lynn en 1939), invitant à se projeter dans l’avenir et à envisager le retour à la normalité. Elle esquisse un « esprit national » (fait d’autodiscipline, de détermination et d’humour face aux aléas) grâce auquel la population, unie et solidaire, sait se conduire comme il faut (« the right thing to do »), en restant chez soi ou en soutenant les « travailleurs essentiels ». Enfin, elle souhaite que chacun puisse être fier, une fois la crise passée, de son comportement durant la tourmente.
S’il n’est pas possible de démontrer un lien de causalité entre la mobilisation du symbolique et les évolutions des représentations collectives relevées par les enquêtes d’opinion, on peut néanmoins analyser les choix faits par l’équipe de Boris Johnson : une communication quotidienne ; la place centrale occupée par le premier ministre dans cette mise en scène ; des messages courts et délivrés dans un style simple voire familier ; des consignes claires (« stay at home », « wash your hands »).
Le 23 mars, le premier ministre assume la responsabilité de décisions difficiles (« no PM wants to do this »), dans des circonstances exceptionnelles (« biggest threat for decades ») au nom d’un objectif affiché et clair (protéger la capacité sanitaire des services de santé) et tenant compte de l’avis des experts. Il fait fréquemment référence à un « combat » (fight) contre un « ennemi invisible » (17 mars), « mortel mais qui peut être battu » (17 mars) ou que « nous pouvons battre ensemble » (19 mars). Le discours est plus imagé que recherché ou littéraire, les adjectifs sont rares et répétitifs (fantastic, brilliant, terrific).
Enfin, et c’est l’une des réussites symboliques dans cette gestion de crise, le Service national de santé (NHS) se trouve au cœur des interventions gouvernementales, non seulement parce qu’il est en première ligne et que les efforts consentis visent à éviter sa saturation, mais aussi parce qu’il est une institution populaire bâtie grâce à l’esprit de solidarité à l’issue de la Seconde Guerre mondiale. Le gouvernement s’y réfère donc de façon récurrente, comme symbole national, et l’appel au civisme est explicite : « dans ce combat, n’ayez aucun doute, chacun d’entre nous est directement enrôlé », rappelle la Reine le 5 avril. « Stay at home, protect our NHS, save lives » est le mantra sans cesse répété.
Les enquêtes montrent non seulement un fort soutien au gouvernement durant cette phase de la pandémie (début avril, 69 % des Britanniques faisaient confiance au gouvernement pour contrôler la pandémie et 76 % pour donner une information fiable), mais également un respect élevé des consignes de confinement (87 %) et un fort taux d’approbation des mesures de confinement (89 %) jusqu’à l’annonce de la fin du confinement voire au-delà.
Le temps des désillusions
Les signes d’un essoufflement de l’effet « ralliement » émergent cependant fin avril, lorsque la phase de sidération est passée. Cet essoufflement est sans doute accéléré par le retour de l’opposition sur le devant de la scène politique (avec notamment l’élection de Keir Starmer à la tête du parti travailliste). C’est aussi à ce moment-là que Boris Johnson revient aux commandes du gouvernement après une longue convalescence qui a peut-être contribué à effacer le capital de sympathie gagné lors de son passage en réanimation.
Malgré les conférences de presse quotidiennes, le gouvernement a donné l’image d’une vacance du pouvoir alors que le retard du confinement est présenté comme le produit de choix idéologiques. Surtout, les chiffres ne sont pas bons (le bilan du nombre de morts britanniques vient de dépasser celui de la France) et exposent les contradictions entre les promesses du gouvernement et les résultats obtenus (rareté des équipements de protection pour les personnels de santé, nombre stagnant de tests, surmortalité importante des personnes âgées en institution). Il y a donc des données objectives qui contredisent les affirmations du gouvernement sur le succès de ses choix politiques et sa transparence.
Toutefois, il est utile, une fois de plus, de considérer la dimension symbolique de l’action politique si l’on veut comprendre la crise de confiance que connaît le gouvernement britannique à la fin du mois d’avril : elle est essentiellement due à un brouillage des messages qui avaient été mis en place en début de crise. En réponse aux impatiences, exprimées notamment dans les milieux conservateurs, Boris Johnson propose en effet, dès le 30 avril, cinq tests qui justifieront l’assouplissement des règles de confinement. L’annonce est mise en scène dans une seconde intervention télévisée en prime time, enregistrée en plusieurs fois et travaillée par l’équipe de conseillers du premier ministre jusqu’à sa diffusion le 10 mai. Cependant, loin de clarifier la situation, cette intervention semble contribuer à accélérer le feu des critiques. Et cela peut s’expliquer facilement.
Jusqu’alors, le gouvernement a ressassé un mantra simple – « Stay at home, protect the NHS, save lives » – qui donnait aux Britanniques une consigne individuelle claire (« stay at home ») et indiquait les motivations collectives (le NHS, symbole de la nation) et individuelles (sauver des vies, notamment celles de vos proches). Ce message était renforcé chaque jour, en conférence de presse, par des remerciements pour l’esprit de solidarité et de civisme. Or le 10 mai, le slogan est remplacé par l’ambigu « stay alert, control the virus, save lives ».
Ce discours suscite immédiatement des critiques très vives dans la presse, de la part des ministres du Cabinet et des dirigeants des trois nations celtiques, qui refusent de suivre. Les consignes sont jugées contradictoires et inapplicables. Elles n’ont pas fait l’objet de consultations. Deux choses volent alors en éclats : la prétention du gouvernement à incarner la cohésion nationale d’une part ; et celle à tirer sa légitimité démocratique de l’avis des scientifiques, de sa transparence et de sa capacité à consulter et écouter d’autre part. Désormais, le gouvernement de Boris Johnson est plus ouvertement critiqué comme un gouvernement « anglais » – qui désunit le Royaume – et partisan – qui sacrifie la santé de la population sous la pression de ses soutiens.
Quinze jours plus tard, la crédibilité de son message de solidarité est également mise en question par des révélations qui minent l’idée que les sacrifices individuels, consentis par la population au nom de l’intérêt collectif, sont partagés par l’élite. Alors que le premier ministre loue « la patience et le sens commun » de ceux qui ont respecté les consignes de confinement, la presse révèle que son conseiller politique, Dominic Cummings, qui présentait des symptômes de contamination, s’est affranchi des règles qu’il avait contribué à imposer à ses concitoyens.
Les détails de l’escapade familiale et touristique, confirmés lors d’une conférence de presse extraordinaire, les défenses gênées proférées par les ministres et soutiens politiques, et le musellement des critiques (notamment des scientifiques lors des conférences de presse) ont exposé le décalage entre les symboles affichés (altruisme, civisme, réciprocité, sacrifice des intérêts individuels) et les pratiques des élites.
Le contrecoup de l’usage des symboles
Alors que le confinement n’est pas encore totalement levé et que les chiffres de contamination et de mortalité ne s’améliorent que très lentement, les enquêtes conduites depuis mai montrent un relâchement des conduites, le déclin de la confiance dans la capacité et l’efficacité du gouvernement à gérer la pandémie et des sentiments diffus de colère.
Toute action publique comprend une dimension symbolique qui est plus ou moins efficacement travaillée par l’exécutif mais qui est aussi particulièrement importante et visible en situation d’urgence.
Durant la crise pandémique des derniers mois, l’usage par les gouvernants des symboles de cohésion et de solidarité nationale, et la valorisation des conduites altruistes et des sacrifices, ont contribué à rendre légitimes des mesures exceptionnelles et potentiellement impopulaires. Toutefois, pour conserver l’adhésion de la population dans le temps, il convient de ne pas brouiller les messages et de rester cohérent, non seulement dans les mots que l’on emploie mais aussi dans les gestes et les attitudes que l’on adopte.