« Trilogue marathon » pour le règlement sur l’intelligence artificielle, « giga-trilogue » pour le pacte sur la migration et l’asile : la discussion à trois parties ou le trilogue est devenu incontournable pour l’adoption de normes au niveau de l’Union. Mentionnées dans tous les médias qui s’intéressent au processus législatif de l’Union européenne, ces négociations interinstitutionnelles informelles entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen ne sont jamais définies ni questionnées sur le terrain démocratique. Pourtant, les eurodéputés, pour lesquels les élections se profilent le 9 juin prochain, semblent avoir une moins grande marge de manœuvre avec l’utilisation de ce processus. De surcroît, il n’est pas prévu par les traités.
Juridiquement, le trilogue n’existe pas, si ce n’est quelques lignes dans un accord interinstitutionnel de 2007. Les traités envisagent une navette parlementaire classique, à l’image de celle qui existe en France, avec plusieurs lectures par chambre (le Conseil représentant les États membres via leurs ministres et le Parlement européen représentant les citoyens). Une éventuelle réunion d’un comité de conciliation, similaire à la commission mixte paritaire française, peut théoriquement compléter le processus.
En pratique, les choses se déroulent différemment : la Commission européenne envoie sa proposition de texte aux deux chambres qui déterminent en leur sein leurs positions. Au Parlement, pour chaque texte législatif, un rapporteur est nommé et chaque groupe politique constitué nomme un rapporteur “fictif” (shadow rapporteur) chargé du suivi et des négociations à l'intérieur de l'équipe du Parlement européen. Ces réunions ne sont pas publiques. À l'issue de ces négociations, le texte amendé est soumis au vote de la commission parlementaire compétente. En cas de vote positif, cela aboutit à l'adoption de la position parlementaire, éventuellement confirmée (ou infirmée) en séance plénière. Ensuite seulement, les négociations interinstitutionnelles avec le Conseil peuvent s’engager sur cette base de texte.
De son côté, le Conseil a également adopté à huis clos une position à partir de la proposition initiale de la Commission. Il a dû faire se rejoindre les gouvernements des 27 pays pour trouver un terrain d’entente.
Les trilogues, parfois appelés « négociations interinstitutionnelles informelles » servent à faire évoluer les positions de chacune des institutions. Une fois la position commune trouvée, le texte est envoyé pour enregistrement dans chacune des chambres.
Les négociations interinstitutionnelles ont donc lieu lors des trilogues, alors qu'en théorie, un texte est censé être modifié par une chambre, adopté par celle-ci puis envoyé à l’autre chambre qui propose à son tour des amendements ou adopte le texte tel quel. Dans ce cas, les évolutions du texte sont publiques.
Avec le trilogue, cela se fait derrière des portes closes. Les deux chambres et la Commission sont directement assises dans la même salle, qui n’est pas ouverte au public. Les échanges sont confidentiels. Plusieurs trilogues ont parfois lieu pour affiner les positions et s'assurer que, si un accord était trouvé, la version du texte négociée recueillerait une majorité au sein du PE et du Conseil (faute de quoi, le texte ne pourrait être adopté). Quand les positions des deux institutions semblent converger, les négociateurs sont sous pression pour que les réunions soient conclusives : le pacte asile migration s’est ainsi finalisé dans la nuit du 19 au 20 décembre 2023.
Ce fonctionnement accélère le processus législatif, puisqu’il n’atteint pratiquement jamais deux lectures par chambre et encore moins une phase de conciliation formelle. Ainsi, durant la mandature 2014-2019, il n’y a eu aucune conciliation et 89 % des textes ont été adoptés en première lecture.
L’accélération est envisagée comme bénéfique pour adopter la législation, sans interroger la pertinence du critère de rapidité. L’adoption de normes requiert plutôt une réflexion maturée, pour s’inscrire dans la durée, qu’une prise de décision immédiate, même s’il peut se révéler parfois nécessaire de réagir rapidement.
Le trilogue rend inaccessible le débat sur les amendements
De nombreuses critiques ont ciblé l’Union européenne : sa bureaucratie, sa technicité et l’importante quantité de normes produites. La Commission a adopté une stratégie appelée « Mieux légiférer », qui commande « la plus grande transparence du processus législatif ». Les trilogues n’y sont pas mentionnés alors qu’ils sont quasi-systématiques pour l’adoption de la législation européenne. Impossible de comprendre les débats sans avoir accès aux documents des trilogues. Or les trilogues se déroulent derrière des portes closes. Étonnant donc que « Mieux légiférer » qui valorise la transparence laisse de côté les trilogues.
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Cette transparence est un rempart nécessaire contre la corruption. Elle permet également que les activités normatives soient exposées à un examen public. Avec la transparence, les citoyens sont informés des actions des parlementaires, ce qui leur alloue un rôle plus actif dans le processus politique.
En pratique, les trilogues interviennent presque toujours avant la première lecture formelle d’un texte, qui finalement sert à enregistrer celui-ci. Au cours des trilogues, l’enjeu est ainsi de trouver un texte commun entre les deux chambres à partir de la proposition initiale de la Commission et donc de statuer sur des amendements.
Un obstacle à une pleine démocratie européenne ?
La société civile n’a plus accès aux propositions de modifications. Comme le soulève le Comité économique et social européen, il faut que les documents « fuitent » pour les connaître. Ainsi, seuls ceux qui sont proches des décideurs et dialoguent avec régulièrement parviennent à obtenir des informations sur les négociations en cours, laissant de côté la société civile qui n’est pas établie à Bruxelles.
Dès 2015, la Médiatrice européenne Emily O’Reilly s’est saisie de la question et avait estimé que la grande majorité des documents utilisés lors des trilogues devaient être mis à disposition du public, notamment les dates de la tenue des trilogues, les positions initiales des trois institutions, les documents « à quatre colonnes », etc.
Les « documents à quatre colonnes » sont centraux dans cet enjeu de transparence. La première colonne contient la proposition initiale de la Commission européenne, les deuxième et troisième présentent respectivement les positions du Parlement et du Conseil, et la quatrième montre le compromis trouvé, qui sera ensuite validé dans le texte final. Ce qui est crucial est donc de pouvoir accéder aux deuxièmes et troisièmes colonnes pour comprendre comment le texte a évolué.
Quel recours pour les citoyens ?
Pour se procurer ce document, un professeur italien de droit européen, Emilio De Capitani, a saisi la Cour de justice de l’Union européenne qui a fait droit à sa demande. Cette décision a ouvert la voie pour d’autres demandes d’accès à des documents de trilogue. Le Parlement européen a depuis « divulgué tous les documents à plusieurs colonnes auxquels l’accès a été demandé », démontrant la bonne volonté de l’institution. Néanmoins, pour accéder aux documents des trilogues, il faut formuler une demande auprès des institutions en ciblant précisément les documents souhaités.
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Concrètement, l’opacité est plus importante au sein du Conseil, moins enclin à la transparence, notamment pour révéler les positions de chaque État membre. En effet, le Conseil agit comme dans toute enceinte internationale, avec des négociations qui n’ont pas vocation à être publiques. En mai 2023, il a par exemple refusé de diffuser des documents liés au trilogue en cours sur la réforme du droit d’asile, motivant ainsi sa position :
« La divulgation de ces commentaires révélerait les compromis demandés ou acceptés par les délégations et les alternatives proposées ou envisagées, ainsi que les approches stratégiques des négociations du Conseil, ce qui affaiblirait et rendrait plus difficile sa position de négociation et aurait un impact négatif sur ses futures discussions avec le Parlement européen. Dans ce contexte, et compte tenu du contenu des deux documents demandés, le Conseil estime que leur divulgation porterait spécifiquement et effectivement atteinte au processus décisionnel de l’institution. »
Le trilogue est un témoin du maintien de l’UE dans un cadre international et de la difficulté à proposer un modèle supranational pleinement démocratique. Au début de la construction européenne, le Conseil était le seul organe décisionnel, le Parlement européen étant simplement consulté pour la forme. Historiquement, le système du trilogue s’est développé dans les années 1980, en même temps que cette place institutionnelle plus centrale du Parlement (aujourd’hui, 80 % des réglementations nécessitent l’accord du Parlement européen). Le trilogue illustre le frein à une pleine démocratie au sein de l’UE.
Même si le Parlement semble vouloir plus de transparence pour les trilogues, l’institution souhaite que cette ouverture se fasse en commun avec le Conseil. Celui-ci reste sur sa position de discrétion et le Parlement ne prend pas l’initiative de publier ses documents. Rien ne les oblige juridiquement à faire plus.