Après plus de deux ans de négociations, les autorités européennes seront enfin parvenues, le 9 novembre 2017, à un accord sur la réforme du marché du carbone communautaire pour la période 2021-2030. La révision de ce dispositif, critiqué pour la faiblesse de son prix et son manque de crédibilité à long terme, était devenue indispensable.
Les marchés du carbone (aussi appelés « système d’échanges de quotas ») et la taxation carbone constituent aujourd’hui les deux grands mécanismes pour donner un prix aux émissions de gaz à effet de serre (et tout particulièrement les rejets de CO2). Le but de cette tarification est de limiter ces émissions, mises en cause dans le dérèglement climatique, et d’inciter, sur le principe du pollueur-payeur, les acteurs économiques à décarboner leurs activités. On rappellera ici que l’Union européenne (UE) se classe au troisième rang mondial des plus gros émetteurs de CO2, après la Chine et les États-Unis.
L’UE a fait figure de pionnière en instaurant dès 2005 un système d’échanges de quotas… malheureusement toujours inefficace.
Deux faiblesses majeures
Ce marché du carbone communautaire concerne aujourd’hui quelque 12 000 installations (à travers 31 États), responsables d’environ 45 % des émissions de GES au sein de l’UE. Chaque année, le marché du carbone européen est défini par un plafond annuel d’émissions de CO2 et permet l’échange de quotas entre opérateurs : ceux qui dépassent le plafond fixé pourront acheter des quotas supplémentaires à ceux qui seront restés en deçà. Un « quota » correspond à la permission d’émettre l’équivalent d’une tonne de dioxyde de carbone et concerne ainsi les différents gaz à effet de serre.
Le marché du carbone européen doit servir à respecter les engagements climatiques de l’UE concernant la réduction des émissions de GES : -20 % à l’horizon 2020 et au moins -40 % à l’horizon 2030 (par rapport à 1990).
Après plusieurs années de fonctionnement, ce marché a présenté deux faiblesses majeures que la réforme doit corriger. D’une part, le dispositif s’est montré vulnérable aux chocs externes (comme la crise économique de 2008) et aux interactions avec les autres politiques énergétiques. D’autre part, les États et la Commission européenne n’ont pas fait preuve d’une capacité suffisante à réajuster à la baisse l’offre de quotas à court terme.
Ces deux faiblesses ont conduit à un déséquilibre structurel entre l’offre et la demande de quotas au sein du marché, reflété par l’émergence d’un surplus de quotas et la formation d’un prix du CO2 bien trop faible pour engager les industriels à réduire leurs rejets de GES.
Surplus de quotas et prix trop bas
Le surplus de quotas s’est formé en raison de la forte baisse des émissions de GES en Europe. Celles-ci ont en effet diminué de 24 % sur la période 1990-2015, essentiellement dans le secteur de l’énergie et grâce notamment au déploiement des énergies renouvelables. Au final, les émissions de GES des installations soumises aux quotas étaient, en 2016, inférieures au plafond défini pour… 2020.
Mais la crédibilité du marché est compromise. En cause, un surplus significatif de quotas non utilisés, accumulé depuis 2008 ; il atteint à présent de 1,7 milliard de quotas, soit l’équivalent d’une année d’émissions.
Ce surplus provient en partie des réductions d’émissions de GES induites par la mise en œuvre de politiques énergie-climat, et non prises en compte dans la définition du plafond d’émissions ; mais aussi de la crise économique de 2008 qui a fait chuter l’activité industrielle (et donc les émissions). À cela s’est ajouté l’utilisation additionnelle de crédits internationaux au plafond européen d’émissions.
Ce surplus de quotas empêche depuis 2009 la mise en place d’un prix du carbone robuste. Il se situe actuellement autour de 7 à 8 € la tonne de CO2, ce qui n’incite en rien à la transition bas-carbone des industries européennes. Un récent rapport préconise une trajectoire de prix compatible avec l’ambition de l’Accord de Paris : entre 34 et 68 € la tonne de CO2 pour 2020, puis entre 43 et 85 € pour 2030.
Inévitable réforme
La réforme est ainsi devenue inévitable. Une première mesure a consisté à reporter les enchères de 900 millions de quotas prévues entre 2014-2016 à 2019-2020. Une seconde mesure concerne la mise en œuvre, en 2018, d’une réserve de stabilité de marché (MSR). Son objectif sera de restaurer la rareté des quotas pour renforcer le prix du carbone. La MSR appliquera des seuils sur le nombre de quotas en circulation : au-dessus de ces seuils, des quotas seront placés dans la réserve ; en dessous, des quotas seront libérés.
L’accord trouvé le 9 novembre dernier établit un équilibre délicat, cherchant à être ambitieux sur le plan climatique tout en préservant la compétitivité des industries européennes. Si le contenu précis de cet accord n’est pas encore public, il semble toutefois acquis que les institutions européennes se sont accordées sur un certain nombre de mesures, en validant notamment l’augmentation du rythme de réduction du plafond des émissions de 38 à 48 millions de tonnes de CO2, retirées annuellement à partir de 2021.
Par ailleurs, les autorités européennes se sont entendues pour doubler (24 % au lieu de 12 % initialement) le taux auquel la MSR absorbera les quotas excédentaires et annuler définitivement, à partir de 2023, le volume de quotas de la MSR dépassant le volume des enchères de l’année précédente. D’après nos estimations, plus de 3 milliards de quotas d’émissions pourraient ainsi être définitivement annulés.
Des changements insuffisants
Mais, toujours d’après les résultats de nos analyses, ces éléments de réforme ne suffiront pas.
En effet, si les États-membres mettent en place les politiques pour atteindre les objectifs de déploiement des énergies renouvelables et d’amélioration de l’efficacité énergétique, les réductions d’émissions de GES qui en découleront respecteront à elles seules le plafond d’émissions de GES du système.
Par ailleurs, la MSR – conçue pour rendre le marché du carbone plus résilient aux interactions avec les autres politiques – ne parviendra pas à neutraliser l’effet des politiques d’énergie renouvelable et d’efficacité énergétique sur ce même marché.
De fait, la formation du prix du CO2 pour la période 2021-2030 ne dépendra pas du besoin de réductions des émissions de CO2 nécessaires pour atteindre l’objectif de 2030, mais bien de l’anticipation des opérateurs d’une restriction accrue de l’offre de quotas à plus long terme.
Un corridor de prix du carbone dès 2020 ?
Comment rendre plus crédible dès aujourd’hui la contrainte du marché du carbone européen au-delà de 2030 ?
L’objectif de réductions des émissions de GES de l’UE à l’horizon 2050 est de 80 à 95 % par rapport à 1990. Pour satisfaire un tel objectif, le marché du carbone devra encourager des réductions d’émissions de GES très significatives dans les secteurs de l’énergie et de l’industrie. Or, la trajectoire actuelle du plafond du marché pour l’après 2030 ne rendra pas possible le respect d’une telle ambition.
C’est l’anticipation de cette ambition de long terme qui pourrait permettre une décarbonation de l’UE plus rapide. Dans cette perspective, un « corridor de prix » – c’est-à-dire un prix minimum et un prix maximum encadrant le prix du carbone – serait la solution pour répondre au manque d’anticipation des opérateurs ; il permettrait de prévoir les réductions d’émissions nécessaires.
Ce corridor pourrait être instauré par la mise en place d’un prix de réserve sur les enchères de quotas : les quotas seraient ainsi retenus dans une réserve lorsque le prix de mise aux enchères est inférieur au prix plancher ; a contrario, ils pourraient être libérés lorsque le prix dépasse le prix plafond. Nos analyses confirment que sa mise en œuvre permettrait d’encourager, dès 2021, des réductions supplémentaires d’émissions.
Un manque d’ambition
Si, avec ce compromis de réforme, l’objectif de l’UE était d’aboutir à un accord politique, l’objectif est alors atteint. Il est le fruit d’un difficile équilibre entre ambition climatique et protection de la compétitivité de l’industrie européenne. En revanche, si l’objectif était de faire de ce marché le principal moteur de la transition bas carbone, l’objectif n’est, on l’a vu, pas atteint.
Notons, pour conclure, que le manque d’ambition du marché du carbone de l’UE et la crainte de son manque d’efficacité d’ici à 2030 peuvent ouvrir la porte à des initiatives d’États-membres avant 2020. La France, en discussion avec l’Allemagne notamment, semble ainsi disposée à proposer une action à ses partenaires européens pour renforcer le prix du carbone. Le One Planet Summit du 12 décembre 2017 à Paris pourrait bien être le lieu de telles annonces.
Cyril Cassisa et Jérémy Bonnefous (Enerdata) ont participé à la rédaction de cet article.