Après avoir ratifié l’Accord de Paris, les États sont au pied du mur pour mettre en œuvre leurs nouvelles politiques énergie-climat. Il est temps maintenant de déclencher les changements dans les comportements de consommation, les choix d’investissements et les dynamiques technologiques qui permettront de limiter les émissions de gaz à effet de serre, dont l’accumulation dans l’atmosphère perturbe l’équilibre climatique.
Rappelons que pour déclencher cette transition vers une économie bas carbone, les mesures d’incitation positives – labels, subventions, crédits d’impôt, etc. – ne suffiront pas. Une politique effective dans ce domaine doit aussi s’appuyer sur des contraintes.
Ces contraintes peuvent être de trois types : des normes techniques (comme, en France, avec la norme de 50 kWh par m2/an pour les bâtiments neufs), une taxe carbone croissante ou encore un système de quotas.
Ces instruments sont incontournables et chacun peut conduire aux objectifs retenus. Mais ce sont probablement les politiques hybrides, combinant notamment normes et taxes, qui constituent le meilleur compromis.
Sortir des fausses alternatives
Depuis les débuts des négociations sur le climat, les économistes ont favorisé les instruments fondés sur les mécanismes de prix (la taxe carbone) ou de marché (les systèmes de quotas échangeables). Pour eux, la supériorité de ces instruments provient du fait qu’ils permettent (du moins en théorie) d’atteindre à moindre coût les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Dans la pratique, les politiques exclusivement fondées sur les prix sont socialement très mal acceptées.
Par ailleurs, les économistes considèrent que les politiques fondées sur les normes et les régulations sont généralement inefficaces : cela parce qu’elles ne permettraient pas un bon dosage de l’effort de réduction des émissions entre les différents secteurs et entre les différents acteurs.
Les gouvernements seraient donc condamnés à choisir entre des politiques théoriquement efficaces mais inapplicables et des politiques applicables mais inefficaces. Or c’est précisément de cette fausse alternative qu’il faut sortir.
La solution peut alors consister dans une mise en œuvre de « normes d’émission flexibles » par secteur d’activité, accompagnée d’un prix modéré du carbone.
L’exemple du transport automobile au Canada
Prenons l’exemple du Canada, où une taxe carbone entrera en vigueur en 2018. Si le gouvernement Trudeau tente de tenir ses engagements de réduction des émissions de CO2 uniquement à l’aide de cette taxe carbone, il devra alors s’assurer que son niveau atteint au moins 160 CAD/tCO2 en 2030. C’est un peu plus de 100 €/tCO2, ce qui correspond également aux objectifs retenus en France pour 2030.
Mais de même que la France n’a pas pu convaincre l’ensemble de ses partenaires européens ni sur l’objectif – ni même sur le principe – d’une taxe carbone à l’échelle de l’Union, de même le premier ministre Justin Trudeau rencontre de fortes résistances de la part des premiers ministres des dix provinces canadiennes. Ce sera en effet à ces territoires de choisir s’ils préfèrent la taxe ou d’autres instruments équivalents pour limiter les émissions.
Pour l’heure, Trudeau et les premiers ministres des provinces ont donc créé… des commissions d’étude ! Heureusement, l’une de ces commissions examine une approche qui permettrait de réduire rapidement les émissions de gaz à effet de serre des véhicules automobiles, et cela sans susciter une opposition irréductible de la part de l des citoyens ou de la classe politique dans les provinces.
Il s’agirait simplement de contraindre les constructeurs et distributeurs d’automobiles à incorporer dans leurs ventes un quota croissant de véhicules zéro émission ou basses émissions : en substance 10 % en 2020 et 70 % en 2030. À cette obligation serait associée une pénalité par véhicule hors quota, mais aussi la possibilité pour les constructeurs d’échanger entre eux une partie de ces quotas.
Réguler par les normes OU par les prix ?
Mais revenons aux arguments avancés par les économistes qui défendent une politique environnementale exclusivement fondée sur la taxation du carbone et appliquons-les à ce cas particulier du secteur automobile.
Premier argument : l’introduction d’une taxe stimulerait la recherche et le développement et permettrait de faire baisser le coût des nouvelles solutions. Mais il en va de même pour les « normes flexibles » qui ont l’avantage de fournir aux industriels un point fixe à moyen terme. Et elles laissent la question ouverte de savoir quel véhicule – 100 % électrique, hybride rechargeable, hydrogène, éthanol ou biodiesel – sera développé le plus efficacement par les constructeurs et ensuite le plus choisi par les consommateurs.
Second argument : l’absence d’une taxe carbone élevée ne conduirait pas à réduire les distances parcourues ; elle n’inciterait pas au développement des nouvelles solutions comme le covoiturage ou l’autopartage ou encore à l’utilisation des modes doux, vélo et marche à pied. On répondra que les nouvelles solutions de transport se développent déjà aujourd’hui alors même que le prix du carbone est nul ou faible.
Dernier argument : dans le cas d’une taxe ou de la mise aux enchères de quotas d’émission, les revenus créés pourraient être utilisés dans le cadre d’une grande réforme fiscale, notamment pour compenser les catégories de population les plus affectées par la politique de transition énergétique. Certains y voient même la base d’un nouveau contrat social.
C’est un argument fort. Mais on doit aussi constater que l’expérience des 25 dernières années en Amérique du Nord ou en Europe doit inciter à la prudence dans ce domaine. Nulle part les recettes de la tarification du carbone n’ont jusqu’à aujourd’hui été suffisantes pour permettre une telle refondation de la fiscalité et des politiques de redistribution.
Cela parce que l’hypothèse d’un marché international des quotas est aujourd’hui hors d’atteinte, que l’expérience des marchés régionaux a abouti le plus souvent à des prix très faibles et très instables ; enfin, parce que les taxes carbone, lorsqu’on a pu les mettre en place, restent pour l’heure à un niveau faible.
Le meilleur des deux mondes : réguler par les normes ET par les prix !
Il faut ici insister sur le point suivant : la mise en œuvre de normes flexibles n’exclut pas du tout l’existence d’une taxe carbone ! Bien au contraire. Et parce qu’elle permet que cette taxe soit de niveau plus modéré, on pourrait même dire qu’elle la rend possible.
Une série d’études menées à la Simon Fraser University explore deux types de politiques climatiques : la première est fondée sur l’usage exclusif du signal-prix à l’aide d’une taxe carbone ; la seconde combine signal-prix et introduction de normes flexibles dans les différents secteurs.
Les résultats sont clairs : dans le premier cas, le niveau de la taxe nécessaire pour tenir l’Accord de Paris est tel qu’il paraît difficilement acceptable, du moins pour le Canada ; dans le second cas, le niveau de prix nécessaire est beaucoup plus modeste et donc certainement plus acceptable.
On voit ainsi se construire une hypothèse qui devrait retenir l’attention de tous les économistes et spécialistes de politiques publiques soucieux de la mise en œuvre pratique de la transition écologique : entre la norme et le signal-prix, on n’est pas obligé de choisir !
Les politiques les plus performantes sont probablement celles, hybrides, qui combinent normes flexibles et prix modéré du carbone.
Le prix permet de donner un signal d’ensemble à tous les acteurs économiques, à tous les niveaux de décision ; il permet aussi de créer des recettes fiscales pour le financement de la transition. La norme flexible permet de fixer des dates de sortie pour les options trop intensives en carbone et de garantir une pénétration des options alternatives suffisamment rapide pour répondre à l’urgence climatique.
Les économistes devraient alors se consacrer à l’exploration des différents secteurs – transports, bâtiment, industrie, production d’électricité – afin d’identifier la nature des politiques « normes flexibles et prix modéré du carbone » les mieux adaptées aux caractéristiques, opportunités technologiques et contraintes propres à chaque secteur et à chaque pays.
En 1992, deux personnalités phares de l’économie de l’environnement, Maureen Cropper et Wallace Oates, prônaient cette approche non-dogmatique et pragmatique de la régulation environnementale. Vingt-cinq ans après, leur programme de recherche demeure d’une extraordinaire actualité.