Le 22 mai dernier, la Première ministre Élisabeth Borne annonçait que la « stratégie nationale bas carbone » (SNBC), la feuille de route fixant les trajectoires d’émission du pays d’ici 2050, était en cours de révision. L’actuelle feuille de route, la « SNBC-2 » pour les initiés, arrive en effet à expiration en décembre 2023. La « SNBC-3 » doit désormais s’aligner sur nos engagements européens : en décembre 2020, l’Union européenne (UE) avait porté son objectif de réduction d’émission de gaz à effet de serre à 55 % entre 1990 et 2030, contre 40 % antérieurement.
Une sacrée marche d’escalier à franchir en 7 ans seulement.
Multiplier par trois le rythme de baisse des émissions
L’objectif de 55 % s’applique à l’ensemble des gaz à effet de serre, transports internationaux inclus. Il concerne les émissions nettes des absorptions de CO2 par les changements d’usage des terres, mesurées par les inventaires nationaux. Il doit être atteint sans utilisation de crédits carbone internationaux.
La contrainte porte donc sur les émissions brutes qui doivent être réduites et sur la capacité d’absorption du carbone atmosphérique qui doit être renforcée. Commençons par l’examen des émissions brutes.
Depuis 1990, ces émissions ont reculé d’un quart. La totalité de la baisse a été obtenue entre 2005 et 2022. D’une année à l’autre, ces émissions subissent des fluctuations pouvant être importantes. Sur la période 2005-2022, elles suivent une tendance, robuste au plan statistique, et indépendante des alternances politiques : une baisse annuelle de 1,8 %, ou encore de 8,5 mégatonnes (Mt) d’équivalent CO2 par an.
La prolongation de cette tendance conduirait à des émissions de 340 Mt d’équivalents CO2 en 2030. Or, la cellule de planification écologique rattachée à la Première ministre estime qu’il faudrait viser 270 Mt pour être en phase avec l’objectif européen du -55 %. Pour combler l’écart en 7 ans, il faut donc, non pas doubler comme cela est souvent affirmé, mais tripler le rythme de l’effort : passer d’une baisse annuelle de 1,8 % à 5 % ou encore de 8,5 Mt à 17,5 Mt par an.
Si la France n’émet plus que 270 Mt d’équivalent CO2 en 2030, elle n’aura pas réduit ses émissions de 55 % mais de 48 % relativement à 1990. La transposition nationale de l’objectif européen s’effectue en effet via un double mécanisme.
La grande majorité des émissions de l’industrie et du secteur de l’énergie sont directement régulées par le système européen d’échange des quotas de CO2. Pour cette catégorie d’émission, la contrainte est mutualisée au niveau européen et il n’y a pas d’obligations nationales spécifiques.
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Pour les autres émissions, principalement localisées dans les secteurs du transport, de l’agriculture, des bâtiments et des déchets, le passage de l’objectif européen aux objectifs nationaux s’effectue via un règlement dit du « partage de l’effort ». Au titre de ce partage, la France doit réduire de 47,5 % les émissions de ces secteurs d’ici 2030, relativement à 2005. L’un des plus gros travaux de la SNBC consiste à répartir cet objectif de réduction par secteur et par agent économique.
Qui réduit quoi ?
Une façon de hiérarchiser les actions à engager consisterait à utiliser le critère du coût de la tonne de CO2 évitée : s’il en coûte 20 euros de réduire les émissions par l’action A et 100 euros par l’action B, on abat avec la même mise initiale cinq fois plus d’émissions en retenant l’action A plutôt que l’action B. Il serait dommage de s’en priver.
Conduit sous l’autorité de l’économiste Patrick Criqui, un travail important a été réalisé pour cerner ces coûts par secteur d’activité. Cette boite à outils semble relativement peu utilisée dans les arbitrages proposés par la cellule de planification écologique de Matignon. Les potentiels de réduction sont estimés par des méthodes technico-économiques s’adaptant aux caractéristiques propres à chaque secteur.
Représentant à lui seul un tiers des émissions nationales, le secteur des transports cristallise bien le casse-tête de la réévaluation de la SNBC. En 2022, les émissions du transport ont été supérieures de 5 % à leur niveau de 1990, à comparer à une baisse d’un tiers dans l’ensemble des autres secteurs. Le projet de SNBC-3, préparé à Matignon, vise une baisse de 30 % entre 2022 et 2030. Comment y parvenir ?
Les deux leviers principaux identifiés sont l’électrification des transports routiers et le transfert modal vers le rail. Ils exigent l’un et l’autre des investissements conséquents qui n’auront qu’un effet limité d’ici 2030 : il faut du temps pour électrifier les parcs existants de véhicules et encore plus pour réaliser les infrastructures ferroviaires permettant de reprendre du trafic à la route.
Pour viser une baisse de 30 % d’ici 2030, il convient donc d’agir simultanément sur la demande en actionnant des leviers qui ont un impact plus rapide sur les émissions : réduire les déplacements superflus, élargir la pratique du co-voiturage, favoriser les transports en commun et la mobilité douce, limiter la vitesse des déplacements sur route et autoroute.
Ces leviers, dits de « sobriété », renvoient aux usages que font les citoyens des infrastructures existantes. Ces usages sont impactés par les prix et les contraintes budgétaires des ménages, mais pas seulement. En 2022, le gouvernement a subventionné les prix de l’énergie avec le fameux « bouclier tarifaire ». Les effets ont été bien différents sur la consommation d’électricité et de gaz des ménages pour lesquels les messages de sobriété ont été entendus et sur les carburants dont la consommation a nettement progressé en l’absence de tels messages.
Équation économique
Ce partage entre actions sur la demande et sur l’offre est important pour l’évaluation des impacts économiques de la feuille de route climatique. Dans leur rapport remis à la Première ministre sur la question, les économistes Jean Pisani-Ferry et Selma Mahfouz retiennent l’hypothèse que 15 % des réductions d’émission sont obtenues grâce à la sobriété. D’autres scénarios, comme celui élaboré par l’association Negawatt, misent plutôt sur 33 %.
Cette hypothèse est cruciale pour le calcul des investissements requis pour mettre en œuvre la SNBC. Une partie des réductions d’émission résultant de la sobriété n’exige en effet pas ou peu d’investissements additionnels. Mais la sobriété ne se décrète pas. Elle implique une adhésion citoyenne, difficile à obtenir quand le contexte social est dégradé.
Un enseignement important du rapport est que le supplément d’investissement requis par la transition, estimé à un peu plus de 2 % du PIB, ne va pas doper la croissance. Il va se traduire par une baisse de la productivité apparente du capital. Ce point est essentiel : ce qui réduit les émissions de CO₂, ce n’est pas d’investir dans des sources décarbonées. C’est de désinvestir des sources fossiles en retirant ou reconvertissant le capital lié à la production ou l’utilisation de l’énergie fossile. La capacité productive n’est donc pas accrue par l’investissement bas carbone et il faut financer le désinvestissement en assurant les reconversions industrielles et professionnelles.
Attention, carbone vivant !
Pour viser la neutralité climat, il ne suffit pas d’opérer la transition énergétique en s’affranchissant de la dépendance à l’énergie fossile. Il faut opérer une seconde transformation systémique concernant les activités travaillant le « carbone vivant » : l’agriculture, la forêt, la gestion des déchets organiques. Nous y sommes très mal préparés.
Dans le projet de SNBC-3, la baisse attendue des émissions agricoles, deuxième secteur émetteur après le transport, est bien plus modeste que celles visées dans les autres secteurs. Elle résulte plus d’aménagements incrémentaux que de l’amorce d’une transition systémique conduisant à basculer vers des modèles agricoles reposant sur la diversité du vivant pour produire de façon résiliente et intensive à l’hectare. Or, c’est bien d’un changement de système dont a besoin l’agriculture pour réduire ses émissions spécifiques et contribuer à la protection du puits de carbone national en protégeant ses sols vivants pour stocker du CO2.
Car l’évolution la plus inquiétante des dix dernières années ne concerne pas l’insuffisance de la baisse des émissions, mais la perte de capacité de stockage du CO2 atmosphérique par le milieu naturel. Si la superficie forestière continue d’augmenter, la croissance des arbres subit les effets conjugués des sécheresses, des intempéries, des incendies et de la remontée des maladies et des parasites. Résultat : la capacité du puits de carbone national a été divisée par trois depuis 2005.
La récente régulation européenne assigne à la France l’objectif d’absorber 34 Mt de CO2 atmosphérique en 2030, alors que seulement 17 Mt l’ont été en 2022. Ce sera le principal casse-tête de la prochaine SNBC : comment multiplier par deux la capacité d’absorption du puits de carbone national alors que nous l’avons divisée par trois sur les quinze dernières années ?