Toute l'Amérique a les yeux tournés vers la Géorgie. Ce week end, le Washington Post a révélé que Donald Trump avait tenté de faire pression sur le secrétaire d’État Brad Raffensperger afin de modifier le résultat du scrutin du 3 novembre 2020 et de lui «trouver 11 780 voix». L'affaire fait scandale Outre-Atlantique.
Et ce mardi 5 janvier, des élections décisives ont donc lieu en Géorgie. Elles détermineront la majorité au Sénat pour les années à venir. Si la victoire de Joe Biden et de Kamala Harris est actée au scrutin présidentiel et si les démocrates sont assurés de garder leur majorité à la Chambre des représentants, la bataille n'est en effet pas tout à fait terminée au Sénat.
Lors des élections de novembre, sur les 100 sièges de sénateurs, les républicains en ont remporté 50 et les démocrates 48, deux sièges de l’État de Géorgie restant à pourvoir. Cette situation, pour le moins inhabituelle, vient du fait qu’aucun candidat en Géorgie n’avait obtenu plus de 50 % des voix. La loi électorale géorgienne, legs de la résistance à la déségrégation des années 1960, prévoit un second tour avec les deux candidats en tête dans chaque course.
Dans l’hypothèse où les démocrates gagnent ces deux sièges au Sénat, ils atteindront alors l’égalité des voix (50). Mais ils auront effectivement la majorité, puisqu’en cas d’égalité des votes, le vice-président, en la personne de Kamala D. Harris, a le droit de vote.
L’enjeu est donc de taille. Mais cette élection peut-elle, à elle seule, également déterminer la capacité de Joe Biden et des démocrates à gouverner ?
C’est l’impression que donne la couverture médiatique de ce nouveau scrutin. Le New York Times la qualifie ainsi d’« élection spéciale la plus exceptionnelle de l’histoire de l’Amérique ». La réalité est plus complexe et nuancée : le fonctionnement institutionnel des États-Unis laisse une marge de manœuvre, certes étroite mais réelle, au président, avec ou sans majorité parlementaire, et donne un rôle non négligeable à la minorité au Sénat.
Pour le comprendre, il faut regarder de plus près le pouvoir très particulier du Sénat américain. La Constitution américaine, basée sur le principe de la séparation des pouvoirs, définit un système fédéraliste de freins et contrepoids qui donne au Sénat un rôle majeur. En plus de sa fonction législative, il a ainsi le pouvoir de donner (ou non) son « consentement » aux nominations par le président des membres de son cabinet (postes ministériels, secrétaires adjoints, ou sous-secrétaires) ou des juges fédéraux (à la Cour suprême, dans les cours d’appel et dans les tribunaux de district.)
La confirmation des candidats aux postes ministériels
Historiquement, les candidats aux postes les plus importants de la branche exécutive du gouvernement fédéral, du cabinet ou de la haute administration sont très majoritairement approuvés par le Sénat au début du premier mandat d’un président, avec un taux de confirmation de 95 % au cours des 28 dernières années. Il y a, toutefois, peu de précédents historiques à un premier mandat présidentiel avec un Sénat dominé par l’autre parti. Pour cela, il faut remonter à 1989 avec l’élection de George H. Bush où, pour la première fois, un candidat au cabinet d’un futur président a été rejeté. Or nous sommes, désormais, dans un contexte hyperpartisan.
D’ores et déjà, certains républicains ont exprimé leur opposition à certaines nominations. Cependant, un simple vote majoritaire suffit à confirmer un candidat et le chef des républicains, Mitch McConnell, a envoyé quelques signaux positifs. On peut penser que même s’ils conservent le contrôle du Sénat, la plupart des sénateurs républicains ne s’opposeront qu’aux candidats qu’ils jugent réellement répréhensibles. Et, dans le pire des scénarios, Joe Biden pourrait éventuellement suivre l’exemple de Donald Trump et installer des membres de cabinet « intérimaires » (acting secretaries) qui n’ont pas besoin de confirmation.
La confirmation des juges
En revanche, un Sénat majoritairement républicain réduirait considérablement la marge de manœuvre pour la confirmation des juges. Au mieux, quelques juges modérés dans les tribunaux inférieurs pourraient alors être nommés. Cela ne permettrait donc pas de contrebalancer les nombreuses nominations de juges effectuées par Donald Trump (près d’un quart de tous les juges fédéraux en activité et trois juges à la Cour suprême), souvent jeunes et très conservateurs. Or le système de freins et contrepoids confère un grand pouvoir aux tribunaux fédéraux et à la Cour suprême.
Ainsi, quelle que soit la majorité au Sénat, la capacité des démocrates à mettre en œuvre des lois dans certains domaines (réglementation électorale, contrôle des armes à feu, extension des soins de santé, changement climatique, voire les mesures sanitaires contre le coronavirus), risque d’être sérieusement contrainte par ces juges conservateurs. Même avec une majorité démocrate au Sénat, les démocrates seront limités dans leur capacité de nomination de juges par le fait même qu’il y a beaucoup moins de postes de juges vacants.
Par ailleurs, une réforme judiciaire d’ampleur est peu susceptible de voir le jour faute, pour le président, d’un soutien de démocrates centristes, comme Joe Manchin, qui n’y seront pas favorables. Et, bien évidemment, si le contrôle du Sénat revient aux républicains, aucune réforme ne saurait être envisagée.
Gouverner avec un Sénat du même bord politique
Du point de vue législatif, une simple majorité de 51 voix suffit, en théorie, pour faire adopter une loi par le Sénat et le chef de la majorité a le pouvoir de décider si la Chambre se saisit d'une question ou d'un projet de loi. En réalité, en dehors de quelques législations spécifiques liées aux règles budgétaires, tout sénateur peut bloquer une loi en faisant de l’obstruction (filibuster). Il faut alors un vote de motion dit de « clôture » avec une super majorité de 60 voix pour lever cette obstruction, une procédure largement utilisée dans les dernières décennies.
Les règles procédurales du Sénat peuvent être modifiées par une majorité simple, comme en 2013 et 2017. Mais, avec un président démocrate, les républicains n’auront aucun intérêt à la faire et certains sénateurs démocrates plus conservateurs, tels que le sénateur Joe Manchin, ont déjà annoncé leur opposition à un vote mettant fin à l’obstruction parlementaire, même en cas de majorité démocrate.
Quelle que soit la majorité au Sénat, l’ambition affichée des démocrates pendant la campagne devra donc être revue à la baisse. Ils devront tenir compte d’un certain nombre de membres conservateurs dans leur propre camp, comme Joe Manchin ou la sénatrice Kyrsten Sinema. D’un autre côté, ce sont ces mêmes sénateurs qui seront plus à même de coopérer avec les républicains les plus modérés. Le système législatif américain fait qu’en réalité très peu de lois sont adoptées sans le soutien des deux partis. L’analyse de deux chercheurs américains en sciences politiques, James M. Curry and Frances E. Lee, remet en cause l’idée reçue selon laquelle une majorité au Sénat est cruciale pour gouverner.
Le duo Mitch et Joe
Comme souvent en politique, les relations interpersonnelles jouent un rôle majeur. La longue et bonne relation, souvent qualifiée d’amitié, qu’entretiennent Joe Biden et Mitch McConnell, est de bon augure pour que des compromis aient lieu sur un certain nombre de sujets, comme l’immigration (sur la régularisation des Dreamers notamment). Mais il ne faut pas oublier que McConnell est déterminé à maintenir l’influence des républicains : il sera d’autant plus enclin à faire des compromis s’il ne contrôle pas le Sénat et n'a pas la majorité dans les puissantes commissions sénatoriales.
Tout ce que nous avons évoqué ici pourrait être suspendu au pouvoir de nuisance de Donald Trump. Si, en général, les présidents perdent rapidement leur influence lorsqu’ils quittent leurs fonctions, Trump est atypique. Il est impossible de savoir ce qu’il en sera après le 20 janvier, surtout s’il laisse planer l’idée qu’il se représentera en 2024 (et ce même s’il y a peu de chances qu’il se concentre sur les procédures législatives).
Les élections du 5 janvier en Géorgie seront un premier test : gagner les deux sièges dans cet État, qui demeure conservateur malgré une démographie changeante, est un défi pour les démocrates mais pas impossible à atteindre. En effet, les fausses affirmations de Trump selon lesquelles l’élection a été truquée pourraient dissuader certains républicains de voter, et ce d’autant qu’il tire à boulets rouges sur le gouverneur et le secrétaire d’État de Géorgie, tous deux républicains.
Mais Donald Trump est avant tout focalisé sur la confirmation officielle du résultat des élections du Collège électoral par les deux chambres du Congrès le 6 janvier, jusqu’ici une simple formalité. Si l’élection est contestée par des membres des deux Chambres, il faut en effet procéder à un nouveau vote dans chacune d’entre elles. Et c'est la voie que semblent vouloir emprunter certains élus républicains : quelques dizaines de représentants (jusqu’à 140 selon CNN) et une douzaine de sénateurs, dont les très ambitieux Ted Cruz et Josh Hawley. Ils n’auront pas la majorité pour remettre en cause le résultat final. Mais ce vote forcera chaque élu républicain à se positionner. Cela pourrait diviser et affaiblir le parti, ce que ne voulait pas McConnell.
Pour Donald Trump, c’est un véritable test de loyauté, y compris pour son vice-président Mike Pence qui doit faire l’annonce officielle des résultats de chaque État. Le président n’hésite pas à menacer publiquement de mettre fin à la carrière politique des membres de son parti qui ont déjà reconnu le résultat de l’élection présidentielle, en leur opposant d’autres candidats aux prochaines primaires en 2022. Il en appelle même à la rue, en demandant à ses partisans de venir manifester à Washington DC. Certains groupes extrémistes, comme les Proud Boys, ont promis d’être présents et d’aucuns craignent des violences. Reste à savoir si les républicains se déplaceront en masse.
La difficulté principale pour Joe Biden pourrait ne pas venir de la couleur de la majorité au Sénat, mais plutôt de la remise en cause du processus démocratique par le président sortant. Une bonne partie des américains verront l’administration Biden comme illégitime : trois quarts des républicains, soit 60 millions d’Américains, continuent de croire que les élections ont été truquées ou leur ont été volées.
La rubrique Fact check US a reçu le soutien de Craig Newmark Philanthropies, une fondation américaine qui lutte contre la désinformation.